第02次会议

关于制定《无锡市促进行业协会发展条例(草案)》的说明

关于制定《无锡市促进行业协会发展条例(草案)》的说明

时间:2003-06-15 16:34      浏览次数:       来源:       字号:[ ]

主任、副主任、秘书长、各位委员:
  我受市人民政府委托,现就《无锡市促进行业协会发展条例(草案)》(以下简称《条例(草案)》)作如下说明:
  一、制定《条例(草案)》的必要性
  行业协会是同一行业的经济组织以及相关单位自愿组成,实现行业服务和自律管理的非营利性社会团体法人,是市场经济体制下开展行业服务和协调、实现行业自身管理和约束的重要社会中介组织。制定一部适应其发展需要的地方性法规,对于推进行业协会的发展有着重要的意义。
  第一是行业协会发展现状的需要。我市是民族工业的发祥地,在历史上,无锡的行业组织——同业公会就相当发达,40年代至50年代初,本市各类同业公会多达250多家,覆盖了整个工商业。改革开放后,无锡的行业协会重新复萌。到去年底,我市有行业协会227家,其中市级各类行业协会127家,区级行业协会100家,这些行业协会在为企业提供服务、进行市场开拓、实现行业自律和协助政府部门开展行业管理等方面作了大量工作,有力地支持了无锡的产业结构调整、投资环境的改善和政府职能的转变。但是,我市行业协会在发展过程中还面临着许多深层次的矛盾和问题。突出表现在:一是政会不分。多数行业协会由政府部门牵头组建,人员由政府部门人员兼任,经费由政府部门控制,活动主要围绕政府部门的工作来开展;二是职能不到位。多数行业协会业务水平和服务层次不高,行业规划、行业自律、争端协调、行业标准制定、行业政策拟定、产业损害调查和反倾销、反补贴应诉等较高层面上的服务尚未开展起来;三是布局结构不合理。有些行业的行业协会重复设置,而有些行业的行业协会数量较少、种类不齐全,甚至有的行业尚未建立行业协会;四是行业代表性差。入会企业数量较少,且以国有企业、集体企业为主,外资企业、私营企业入会较少,难以真正反映全行业的企业的总体情况和共同要求;五是机制不完善。目前大多数行业协会尚未真正形成符合市场经济要求的自主办会、民主办会的运行机制。因此迫切需要制定专门的法规来规范和加快行业协会的发展。
  第二是政府应对入世的需要。入世后,政府要依法行政,企业要依法经营,中介组织同样要依法运行,这样,整个市场经济体制就能够健康发展,就能实现社会的平衡和进步。行业协会的发展与政府自身职能的转换紧密相连,因此通过制定有关法规条款,对推进政府职能的进一步转变,扶持规范行业协会的发展,为市场主体提供规范的服务,完善我市的社会主义市场经济体系将起到积极的作用。
  第三是行业协会发展自身特点的需要。行业协会作为社团组织,具有民间性、独立性、非营利性、公益性、自律性等显著特点,其运行与经济活动紧密相连,与一般的学会、研究会、联谊会有着明显的区别。而目前执行的1998年国务院的第250号令《社会团体登记管理条例》规范的是所有社会团体,作为有特定条件的行业协会,在执行上就存在原则性太强,针对性不强,因而难操作的问题,为此,迫切需要出台针对性强的专门性法规。
  第四是政府有关部门和各行业协会的迫切要求。政府部门在工作中普遍反映对行业协会的扶持无法可依,行业协会成为政府部门有关人员的“安置所”、附属物,不利于政会分离和政企、政事分开;各行业协会也迫切要求政府将本属于行业协会的职能还给行业协会,通过立法,以确立其应有的地位和职能,对加快扶持和发展等非常重要和必要。
  第五是国外的经验以及先进地区的经验也说明加快行业协会立法工作的迫切性。从行业协会发展的英美模式、大陆模式以及混合模式看,大多数国家和地区均有专门的行业协会(商会)法,行业协会的发展有章可循。从我国先进地区的经验看,深圳经济特区早在1999年就经人大立法出台了《深圳经济特区行业协会条例》,上海市人大也在2002年出台了《上海市促进行业协会发展规定》,浙江省温州市也于1999年经市政府讨论出台了《温州市行业协会管理办法》,政策法规的出台有力地促进了行业协会和当地经济的发展。无锡地处我国改革开放的前沿,也是全省实现“两个率先”的先导区和示范区,因此,借鉴国外和我国先进地区的经验,结合我市行业协会改革发展的实际,这方面的工作也应率先在省内全面启动,按照依法运营的原则,率先通过制定地方性法规,规范行业协会的运作,促进政府部门向行业协会转移应转移的职能,保证行业协会的健康发展,进一步发挥行业协会在社会经济生活中的作用,起先导和示范作用。
  二、《条例(草案)》起草的主要依据
  主要依据是市委、市政府[2002]锡委发第76号文件《中国加入WTO无锡行动纲要》和锡政办发[2002]167号文件《市政府办公室关于成立无锡市行业协会和中介机构改革发展领导小组的通知》。
  在起草过程中,《条例(草案)》主要参考了《社会团体登记管理条例》、上海市促进行业协会发展规定》、深圳经济特区行业协会条例》。修改过程中,还参考了浙江省、温州市等地的现行有关规定,借鉴了国外行业协会发展的通行惯例,本省行业协会改革发展的工作思路,结合无锡目前行业协会发展中的实际情况,就促进行业协会的发展提出了原则性的意见条款。
  三、《条例(草案)》的起草过程
  《条例(草案)》的起草过程经历了四个阶段。
  第一阶段:2002年4月——12月,调研形成初稿阶段。2002年4月份,根据市委、市政府锡委发[2002]76号文件《中国加入WTO无锡行动钢要》精神,由市体改办牵头,市计委、经贸委、民政局、工商局等部门组成的工作班子,在进行我市行业协会和中介机构改革发展推进工作的同时,着手起草《条例(草案)》,先后组织25个政府部门、26个行业协会进行座谈讨论,实地到18个行业协会考察其实际运行情况,发放了532份问卷调查表,并与人大、政协的有关领导和工委进行沟通,根据各方面意见对《条例(草案)》进行了3次大的修改和完善。2002年12月,市政府成立了我市行业协会和中介机构改革发展领导小组,并下设办公室,办公室与体改办合署办公。2002年10月份,王荣市长和毛小平常务副市长多次听取工作汇报,并作重要指示,市人大领导也多次作了要求和有关指示,据此,我们又进一步对《条例(草案)》进行修改,在修改后,再进一步听取各方面意见,在第一阶段前后共修改10多稿后初步定稿。
  第二阶段:2003年1月——3月,政府立法审查阶段。2003年1月份,市体改办正式将《条例(草案)》上报,进入政府立章程序,并同时向市人大领导汇报,2月底,市人大提前介入,组成了由体改办、法制办、民政局、市人大财经工委和法制工委人员参加的立法起草小组,对修改稿进行进一步完善。3月份开始,以市法制办为主,体改办、民政局参与,人大财经工委、法制工委共同参加,对《条例(草案)》进行审查,分别召开了4个座谈会,市人大领导也多次参与调研,先后听取了13家单位、18家行业协会、18个政府部门、18家会员单位以及宜兴市政府及该市有关政府部门的意见,并将征求意见稿下发给市委、市政府有关部门、市政协、市两院、江南大学、各市(县)区委和政府书面征求意见,在调查研究以及综合各方面反馈意见的基础上,归纳出各方提出的28条意见,采纳了16条有益建议,部分采纳了3条建议,形成了目前的《条例(草案)》。
  第三阶段:2003年4月,政府讨论上报人大阶段。4月上旬,谈学明副市长专门听取行业协会和中介机构的有关情况汇报,对立法工作提出了要求,4月23日,召开了无锡市行业协会和中介机构改革发展领导小组全体成员会议,对《条例(草案)》进行了讨论和修改,通过该《条例(草案)》,形成了提请市政府常务会议审议的《条例(草案)),4月24日,经市政府第五次常务会议通过后正式提请市人大常委会审议。
  第四阶段:2003年5月,人大常委会主任会议后修改阶段。根据5月8日市人大常委会主任会议讨论所提出的12条修改意见,人大法制工委、财经工委与体改办、法制办共同研究,按要求进行了修改,并对有关重大修改部分向市有关领导和有关部门进行汇报与磋商。
  四、《条例(草案)》需要说明的有关问题
  (一)《条例(草案)》的基本思路
  鉴于我市行业协会的发展、改革尚处于起步和探索阶段,有关具体操作层面的管理内容尚需经探索实践后再进一步完善。另外,国家正在研究修订《社会团体登记管理条例》。因此,目前制定一部在体例上较为完整的地方性法规的条件尚不成熟。我们考虑,《条例(草案)》从更宏观的立意上强化政府对行业协会的发展的促进和保障,着眼于发展和政府的扶持促进。在法规通过后,由市政府根据《条例》所确定的原则,制定有关的实施细则。
  (二)关于行业协会管理体制
  《条例(草案)》明确由各级人民政府确定的负责行业协会的改革与发展工作的部门对本行政区域内日常工作进行监督管理,社会团体登记管理机关以及其他有关工作部门根据各自职责,共同做好行业协会的管理工作(第四条),即三重管理体制,其中“各级人民政府确定的负责行业协会改革与发展工作的部门”目前指的是体改办,不需要设立新的机构,“其他有关工作部门”是指以往所称的行业协会业务主管部门。这样规定主要是考虑到《社会团体登记管理条例》确定的由社会团体登记管理机关和各行业协会的业务主管部门双重管理的管理体制虽然符合当时实际,但随着机构改革和社会发展,行业协会的业务主管部门已大为减少,对行业协会管理的内容也已经发生很大变化,如果还坚持以前的管理体制,则无法适应当前形势,难以对不同的行业协会实施统一有效管理,因此明确一个专门部门对不同的行业协会实施统一管理,这样规定与国务院《社会团体登记管理条例》也不相抵触。
  (三)关于行业协会的职能
  行业协会以行业服务、行业自律、行业代表、行业协调为基本职能。在征求意见的过程中,许多行业协会希望能够对行业协会的职能和职责作进一步细化和明确,而一些政府部门则认为,目前行业协会的发展正处于探索过程中,只要在法律允许的范围、同业企业以及其他经济组织有需求的,行业协会都可以去做,其具体职责会不断拓展,因此不必规定过细。经反复研究,我们认为,在现阶段对行业协会的职责作一些引导性的规定,不仅有利于行业协会的实际操作,也可以保证政府部门支持行业协会履行自身职责。为此,《条例(草案)》重点对行业协会具有的提供行业服务、制订行业规则和标准、协调相关事宜、参与反倾销反补贴申诉和公共决策以及开展行业自律与实施行业惩戒等方面的主要职责进行了细化,并相应地强调政府工作部门应当支持和保障行业协会履行职责。
  (四)关于政会分开问题
  行业协会的机构、人员等与国家机关分开,是发展的必然趋势,也是保证行业协会独立性的必要保障,《条例(草案)》应当明确予以规定,考虑到实际操作,因此《条例(草案)》在规定国家机关工作人员不得兼职的同时(第八条),也对具体的过渡期作出了明确规定。
  (五)关于政府对行业协会的扶持
  行业协会的职责到位,关键是在于政府职能的转移,将本该属于行业协会的社会管理的事务归还给行业协会,把适宜由行业协会承担的有关职责委托给行业协会,积极扶持行业协会的发展。对此,行业协会呼吁比较强烈。《条例(草案)》重点从以下几个方面突出了政府对行业协会发展的扶持:在《条例(草案)》第十二条至十五条,一是具体明确政府工作部门在行业协会履行自身职责时应当给予支持和配合,将行业调查统计、行业评估论证、行业信息发布、技能资质考核、技术标准制定以及产品或者服务推介等事项逐步委托或者移交给行业协会承办,政府不干预行业协会在法律允许范围内开展的协调活动,为行业协会开展反倾销反补贴提供信息服务,保障行业协会参与公共决策以及向行业协会通报重大行政处罚等,以积极促进、扶持行业协会的发展;二是强调政府工作部门应当在经费、人员待遇等方面对行业协会改革发展给予支持,根据人大的要求,特别是增加了设立专项资金,以扶持和促进行业协会发展。
  (六)关于行业协会的行为禁止
  行业协会是社会自治组织,为保证行业协会的公正性,避免行业协会实行行业垄断或者实施其他损害会员单位、非会员单位、消费者或者社会公共利益的行为,《条例(草案)》在第七条中强调行业协会应当设定统一的入会标准,保证不同区域、部门、经济类型、经营规模的企业或者其他经济组织享有平等的入会权利。《条例(草案)》第十六条还对行业协会的一些行业明确予以禁止,强调行业协会不得通过制订行业规则或者其他方式,垄断市场,妨碍公平竞争,损害消费者、其他经营者合法权益或者社会公共利益;不得滥用权力、限制会员开展正当的经营活动或者参与其他社会活动,或者在会员之间实施歧视性待遇;不得利用组织优势,开展与本行业经营业务相同的经营活动。行业协会的大企业会员不得利用其经营规模、市场份额等优势,限制中小企业会员在行业协会事务中发挥作用。
  以上说明与《条例(草案)》,请予审议。

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