根据行政处罚法和国务院的有关规定，从1996年至今，相对集中行政处罚权试点工作在北京、天津、重庆、哈尔滨、长沙等78个大中城市相继开展，试点工作主要是组建城市管理综合执法机构。主要涉及城市市容、环境卫生、规划、园林绿化、市政、工商、公安等领域中法律、规章设定的行政处罚权。2000年国务院办公厅下发《关于做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》，正式使用“行政处罚权的相对集中”概念，2002年国务院《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》，授权省、自治区、直辖市人民政府在行政区域内有计划、有步骤地开展相对集中行政处罚权工作。江苏省至今已有10个城市挂牌试行。六年来，各试点城市在国务院文件精神指导下，按照法定程序实施试点工作，相继取得了一定成效。

　　然而，相对集中行政处罚权毕竟是对现行行政执法体制的改革，此项工作在组织筹备过程中，必然牵涉到多方面的关系和利益，一些矛盾和问题需要在实践中不断研究和解决：

　　从实践相对集中行政处罚权的原则来看，貌合神离。根据国务院、中央编办文件中“分离”的精神，城管执法局是独立行使行政管理和行使法定的城市管理处罚权的行政机构，由政府统一领导。而很多地方的做法是原城管局未撤销，并且以城管局为主体，城管执法局与城管局两块牌子、一套班子，城管局在原有基础上增加了从其他部门划出的职能，与审批、检测、处罚相分离的原则不符，与建立综合执法局的初衷不一致；对其他划出职能的单位来说，部门权力和利益相对减少，城管局在原有职能基础上增加了很多权力和利益，如此操作未体现设立执法局的本意，对其他划出职能的单位也有失公平。

　　从领导的态度来看，犹疑不决。一是认为此项工作开支过大，原城管执法人员来源是部分本单位工作人员，部分聘用人员，部分是因短期性任务而临时聘用或借用人员，费用大部分由监察支队自行解决，城管综合执法后，所有执法人员的装备和经费都由财政统一拨款，规范化管理，同时也增加了全市财政开支的负担。二是从全国各试点城市实施情况来看，有成功的试点城市，也有成效不明显的，开展此项工作投入了相当的人力、财力，若效果不尽如人意，难以让领导下决心搞这项工作。三是此项工作牵涉部门的直接利益，易引起部门间的矛盾，协调中需慎重对待，处理不当则会影响全市稳定发展的大局，领导对此有所顾忌。四是城市管理不同于经济建设，不产生直接的经济利益，面临的问题和矛盾越多，领导越信心不足，不利于工作的开展。

　　从部门对开展此项工作的认识来看，认识不一。一是划出权力方面，部分职能部门在协调过程中出于自身利益的考虑，消极懈怠，不积极配合。二是人员经费方面，在人员配置协调中部分部门存在划出的职能尽量少点，把相对薄弱部门的人员划转入城市管理执法局的想法，在经费方面存在财政部门尽量紧缩经费和职能部门尽量争取经费的矛盾；城管系统也希望增加更多的职能，既解决原工作职能人员不到位的状况，又在原有基础上组建更大的队伍，行使更多职能。这些部门认识的不一致势必影响综合执法工作的开展。一是涉及相对集中的一些专业执法部门人员有可能从原市级单位划转入区执法局，这些人员素质，专业水平较高，在原单位待遇较高，进入区执法局，政治待遇和个人待遇都将有不同程度降低，造成心理上有落差，思想上不稳定，甚至离岗跳槽。二是涉及相对集中的部门行政处罚权划出后，其他如审批、赔偿、补办手续等相关的行政管理权，也相应划出后，工作的衔接中出现断层。并且实际此项工作开展过程中，处罚权和审批权尚未分离就已经在部门工作中反映出这个问题。

　　从政府法制部门作为牵头单位作用来看，难以为坚。 一是受领导方面的牵制，此项工作是在新领域的全新的改革尝试，无常规可循，领导的决心和认识直接关系到此项工作的进程，领导态度上有所迟疑，则难以启动协调工作。二是受部门的牵制，虽然国务院已对应划出的全部或部分职能作了明确规定，但职能部门也摆出了许多实际的问题：有的指出城管缺乏相应的检测手段，且放弃了处罚权也搞不好本部门工作；有的指出前道行政资源如行政审批未能实现共享，仅把处罚权部分划出，执法局难以操作；有的对城管综合执法队伍素质不信任。受这些因素的牵制，法制部门操作起来感到无从下手。

　　从城管执法局机构管理和运行方面来看，各行其是。一是该机构的设置程序是经国务院批准，直接设立的市级的行政机构，并非条线管理，也不是省属机构，全国的城市管理行政执法局的工作由谁来统一指导，此项工作开展六年以来并没有给予明确的规定；城市管理工作隶属于国家建设部，近年的行政管理体制和行政执法体制改革后，城市管理的内涵相应扩大，在条块上没有一个主管机构，并且从法律关系上看由于城管执法局只是市级机关，没有条线管理，复议诉讼只能到市一级，缺少上级部门的指导和联络。二是相对集中行政处罚权这项工作涉及很多部门，整个组织筹备过程需要明确一个协调部门，现在各个试点城市的做法不一，有成立一个协调小组的，也有将政府法制部门确立为协调部门的，没有一个统一的标准。三是相对集中行政处罚权工作的开展，依据行政处罚法和国务院法制办的文件精神，对此项工作的方法、人员、机构设置、考核办法以及救济途径没有一个统一的原则性的标准，没有刚性的规定，指导力度不够，落实到各个地区做法是各不相同，对此项工作的意义和国务院的精神研究不够到位，涉足不深，导致了全国的做法不是向同一个方向发展。

　　我们认为，相对集中行政处罚权是对行政执法体制和行政管理体制的一次大改革，必须遵循市场经济发展要求的原则，遵循依法治国的原则，按照“三个代表”重要思想的要求，解放思想，大胆探索，稳步前进。一要尽快制定行政法规，二要明确工作协调机构，三要上下一致加强联系，四要各部门互相配合，从而真正做到科学规范职能部门，合理设置机构，切实解决层次过多，职能交叉、人员臃肿、权责脱节和多重多头执法问题。□