中国的人民代表大会制度已经走过了50年的历程。

　　这是一段证明真理的历史----人民代表大会制度，是在中国共产党领导下的、符合中国国情的、治国安邦的根本政治制度。

　　这是一段探索真经的历史----人民代表大会制度，只有忠实代表人民的意愿、积极行使人民权力，才能体现她的地位与作用。

　　这是一段揭示真谛的历史----人民代表大会制度，要在新的历史条件下得到进一步的完善和发展，必须整合权力资源，推进执政为民。

　　人大的权力资源丰厚而不丰收

　　人大的权力资源，是指人大为行使职权所使用的和可供利用的各种条件和力量。权力资源是权力的基础。人大失去了权力资源，就失去了行使权力的合法性和可能性。宪法规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民”，“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”。人民代表大会的权力资源包括：（1）政治资源，如人民民主、政治文明、依法治国等；（2）制度资源，如宪法法律赋予人民代表大会所具有的国家权力，以及行使权力所具有的制度保障；（3）社会资源，如地域、人口、土地、物产、环境；（4）人力资源，如人大代表、国家机关工作人员；（5）信息资源，如重大社情民意，人大代表的意见建议及民众的来信来访等；（6）财政资源，如经济规模、财政实力等。应该说，人民代表大会及其常务委员会作为一个行政区域的国家权力机关，所占有的权力资源是非常丰厚的。但是，占有权力资源不等于就是实现了权力。这好比人们打牌，手里拿了一把好牌，但不一定就直接决定了牌局的胜负。只有牌手科学整合资源，好牌才能打出胜局。前一段时间，无锡市人大常委会研究室与8个市（县）、区人大常委会办公室一起，分析了近10年两级人代会、人大常委会会议行使职权的情况；我们还分别在116名市县两级人大常委会组成人员中、250位市县两级人大代表中、50个社区居委和50家纳税大企业中，开展了关于人大权力资源的问卷调查。大量的资料与信息表明：人大虽然拥有丰厚的权力资源，但并没有为人民产出丰硕的权力果实；并由此造成了人民群众、人大代表，对人大制度认同度不高、对人大工作肯定度不高的状况。在我们进行的问卷调查中，有一道题是：“人民代表大会制度是我国的根本政治制度。你认为：这个制度在我国的国家生活和社会生活中：（1）发挥了较大作用；（2）发挥了一些作用；（3）没有发挥作用”。结果，多半的人选择了“发挥了一些作用”。还有一题，“25年来，无锡市人大常委会在全市国家生活和社会生活中：（1）真正发挥了作用；（2）发挥了一些作用；（3）没有发挥作用”。结果，也是一半多的人选择了“发挥了一些作用”。由此看来，多半的人大代表和人民群众给我们的人大制度和人大工作只打了“及格”分。

　　人大权力资源的浪费严重

　　从理论上讲，权力的充分行使取决于对权力资源的占有程度和合理配置；人大对本行政区域权力资源的占有和配置，应该是全局性、决定性的。但是，许多事实告诉我们，人大虽然占有了权力资源，但由于多种原因，其权力资源得不到科学配置，造成了严重的浪费；造成了人大权力资源难以向现实权力的转化。

　　一些地方的人大权力资源，存在以下几种浪费现象：

　　权力资源被“搁置”----该提请人大审议、决定的事项，不主动提交。比如，许多本该由人大及其常委会审议、决定的重大事项，地方党委以“党委具有全局性决策权”为由作决定、下指示，使法律赋予人大的决定权形同虚设。再如，重大事项，召开党政联席会议作决定，由党委、政府联合发文公布。这一“联席”、“联合”，就有意无意地避开了人大的决定、监督程序。

　　权力资源被“闲置”----该由人大审议、决定、监督的事项，人大不主动讨论。有一些地方的人大领导说，“何必与党委争权”，“人大要在党委领导下，少讲决定、监督，多讲服从、服务”，“人大与其管不了，还不如不去管”。在这些思想支配下，地方人大的一些法定权力闲置一旁，“若有若无”。

　　权力资源被“散置”----该集中行使的权力，不作研究和归纳。比如，人大代表在人代会上、常委会组成人员在人大常委会会议上反映的重大意见、提出的重要议案，人代会主席团、人大常委会主任会议不讨论、不研究，使之不了了之。有些关于全局性的、人民群众反映强烈的热点问题，用种种理由加以“粉饰”、解释，使人代会、人大常委会会议无法形成集体的意志。

　　权力资源被“倒置”----对于人大作出的决议、决定，极少数政府人员或者硬顶软抗、或者口是心非。现实生活中往往出现权力机关与执行机关权力关系错位的现象。如，有的以“重大事项难以界定”为托辞、以“交人大决定，程序太麻烦”为理由，把法律明确赋予人大的教育、科学、文化、卫生和环境与资源保护等方面的重大事项决定权留在政府手中；有的说，行政首长是同级党委的“二把手”、而人大常委会的主要领导人只是列席党委常委会。言下之意，“党内还是市长、县长大”，“你决定了又怎么样”！有的甚至说“让人大的人到政府来干干”。

　　权力资源被“虚置”----对于乡镇人民代表大会选出的乡镇长，很少能任满一届的；有的不出一个月就调走；更有甚者，人代会刚刚在宣布某人当选为镇长，那边组织部的电话就到了：“县委领导找你谈话，另有任用”。人大代表对这些做法很反感，说道:几十张选票不及党委一纸调令；“人大权力是‘空心汤团’”。

　　产生以上现象的原因很多，有政治体制方面的问题，有行政机关、审判机关、检察机关法制意识和人大意识的问题，也有人大及其常委会组成人员心态的问题。在西方国家，代议机关是国家政权最为重要的部分，因此当选议员是典型的从政标志。而在我国，人民代表大会在法律上是最高权力机关，但实际上却变成了党委、政府要员退居二线的场所，到人大任职被认为是“最后一站”，是政治影响力减弱的表现。职务、职位、职权上的反差，使得某些人大常委会组成人员心态不平衡，工作不努力。这是人大权力资源失散的重要原因之一。

　　人大整合权力资源的客观动力和主观能力

　　人大权力资源必须整合，也能够整合。

　　（一）整合的客观动力

　　人民代表大会制度的50年，是前进的但道路非常曲折的50年，是探索的但付出相当代价的50年，是有贡献的但不尽如人意的50年。50年的经历告诉我们，坚持和完善人大制度，一个很重要的问题，是人大的权力能否依据宪法法律、依照人民意志运作的问题，是怎样使法律本本上的人大权力，变成“看得见、摸得着”的、人民管理国家事务实际权力的问题。应该承认，解决这个问题，存在着很大的困难和阻力。但是，党的十六大所确定的政治文明和全面建设小康社会的目标，为整合人大权力资源提供了强大的动力。

　　第一、政治动力。党的十六大报告指出:“发展社会主义民主,最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。”这是指导政治体制改革的三元统一的民主政治论。而三元统一的关键，是党执政文明、治国文明。党要从通过政策、命令等“红头文件”执政，转变到通过宪法法律执政；要从通过自身执政或通过政府执政,转变到通过人民代表大会执政。党的这两个“转变”,其基础是坚持和完善以宪法为基础、以保障人民权利为宗旨、以民主和法治为主要内容的根本政治制度。也就是说:三元统一的民主政治,为人大整合权力资源、发挥国家权力机关作用，提供了难得的历史机遇和政治动力。

　　第二、经济动力。2003年我国人均GDP突破1000美元跨上了一个重要台阶。长三角地区人均GDP突破3000美元，无锡已达到5214美元。人均1000美元，对于一个国家来说，可能是一个发展的黄金时期，也可能是一个社会矛盾凸现的时期。人均3000--5000美元，对于一个地区来说，可能是一个加快完成工业化、全面建设小康社会的成功时期，也可能是一个生态环境、自然资源和经济社会矛盾更加突出的时期。经济发展的这种态势，以及由于经济高速增长和体制转轨带来的许多不确定因素，给人民代表大会行使职权拓开了更大的空间，要求人大在这些方面发挥更大的作用。人大要顺应形势，努力整合自身的权力资源，积极地而不是消极地、主动地而不是被动地、科学地而不是盲目地审议、决定本行政区域经济发展的重大问题，有力地推动政府统筹解决经济发展、政治稳定和社会进步问题，实现国民经济持续、协调、健康地发展。

　　第三、社会动力。经济市场化、全球化，经济主体多元化，不但造成了经济利益追求与分配的新格局，而且造成了政治权力追求与实现的新格局。在这种新格局中，正如密尔在经典的代议民主制理论著作《代议制政府》中写的：“只有容许所有的人在国家主权中都有一份才是终究可以想望的”，也就是说，代议民主制的首要原则是要保证国家主权充分持久地保留在全体人民手中。因此，在新形势下捍卫主权在民的宪政原则，关注实实在在的公民生存与福利价值的实现，则是当今人民代表大会整合权力资源的社会动力。

　　（二）整合的主观能力

　　人民代表大会是集中行使国家权力的政权机关。人大整合权力资源的主观能力，关系到人民代表大会制度的坚持和完善，关系到人民权力的价值和成果。这是一个非常重要、现实的问题。笔者认为，人大要在以下三个方面提高整合权力资源的能力：

　　一是全局统筹能力。对“全局”的认识和把握，是正确有效行使人大权力的支撑点和制胜点。人大及其常委会要正确地界定、及时地决定本行政区域政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境与资源保护、民政、民族方面的重大事项；要在长远性、根本性的重大问题上，多作一些冷静的、理性的、法制的思考；要以人为本地、科学地实施统筹决策，使得本行政区域城市与农村协调发展、生产与生态实现双赢、内源经济与外源经济优势互补、改革发展稳定三者共进。

　　二是社情“阅读”能力。社情，是一本内容丰富、“无字”的百科全书。了解和掌握社情，才能取得人大工作的主动。人大要从管理国家事务的目标出发，建立社会信息采集网络，强化社情调研功能。人大的调研和视察，不能光听汇报，“吃人家嚼过的馒头”，而要深入基层、深入群众，“解剖麻雀”，了解真情实况，对重大问题取得真凭实据，得出真知灼见。

　　三是民意归纳能力。民心民意是人大最重要的权力资源。人大工作要以民为本，尊重民意，抚爱民心，保障民权，维护民利，督促政府多谋帮民之策，多做惠民之举。要拓宽民主渠道，方便民众向国家机关反映意见建议。要根据民意确定人大工作重点和审议议题。对于人民群众反映强烈的热点问题，要通过行使监督权、决定权，责成有关国家机关采取针对性措施加以解决。

　　整合人大权力资源，积极推进执政为民

　　亲民爱民，执政为民，是人大一切工作的立足点和出发点。而人大亲民爱民、执政为民的途径和手段，就是依据法律、代表人民行使好国家权力。因此，有必要把人大的国家权力资源整合好，改变目前人大行使职权“软、懒、散”的不正常状况。

　　改革人大代表产生、构成和履职的机制。人大代表是国家权力机关的主体，是国家权力的载体。代表工作是人大工作的基础。目前，人大代表的素质问题和执行代表职务的能力问题，是造成人大权力资源缺损的重要原因。而要解决这个问题，首先要从改革代表的产生、构成、履职机制入手。第一、代表的产生机制要民主化。要从代表候选人的提名、酝酿、确定和投票选举等环节上，尽可能地减少组织的包办、领导的指令，尽可能地增加选举人和被选举人选择的自主性；要鼓励“毛遂自荐”、候选人主动亮相、竞选等公开、公正的方式，使人大代表的选举真正在民主、法制的轨道上运行，选出人民群众满意的、信任的人大代表。第二、代表的构成机制要科学化。要科学地理解人大代表的“代表性”。不能纯粹地以界别、行业、党派、性别、年龄等硬性比例，来“圈定”新代表的构成比例，因为这样所产生的“代表”，很可能是“官办”代表、“组织”代表，他们的官本意识、组织意识比较强，民众意识、民主意识往往比较淡薄。而这恰恰是造成人大及其常委会工作活力不足、行使职权不力的重要原因。代表的构成机制科学化，另一层意思，是人大代表要逐渐向专职化过渡，当前尤其要抓紧实现常委会组成人员的专职化。因为代议机关在政治上的职业化，将有利于克服国家权力机关在行使职权过程中存在的地域、界别、行业等方面的倾向，也使得专业人大代表、常委会专职组成人员，在了解民情、接触社会、酝酿法案的过程中，有充分的时间和资源。第三、代表的履职机制要具体化。现在，代表法对代表职务、职责、职权的规定都比较抽象，代表执行职务在法律上没有具体的要求、责任和监督内容。不少人大代表是凭积极性、凭良知参加人大工作。必须改变这种状况。要加快建立人大代表履行职责、行使职权的具体制度，加快推行代表述职制，接受选民或选举单位监督。

　　改进权力运作的模式。经过20多年的实践与积累，地方人大及其常委会的工作，一方面可以说是规范化、制度化；另一方面，由于总结创新不够，在某些方面表现为程式化、呆板化。我国正处于新制度、新机制短缺期，同时也是新制度、新机制的创制期。人大制度更需要在我国的政治文明建设中，不断地注入新鲜的血液和机制。当前有必要改进人大权力的运作模式。（一）要从目前的主要由人大提出议题，逐步过渡到既要人大主动提出、又要政府、“两院”主动向人大负责。行政、审判、检察机关要建立向权力机关主动报告制度，如：大会报告制，大事汇报制，执行人大决议、决定、审议意见的情况反馈制，任命干部定期述职制等。（二）要从目前的人大重点关注“事”权（重大问题），逐步过渡到既要重视“事”权，又要重视“人”权（决定任免干部）和“财”权（控制地方财政预算及执行）。在问卷调查中，有的代表尖锐地说：“现在一些地方的人大，是人、财两空”。这话说得虽然不够贴切，但说出了人大“对干部的‘位子’，人民的‘票子’”没有给予足够重视的现实。“人”权、“财”权是人大的重要权力资源。人大讲“人”权，不是与同级党委争干部的管理权，而是要为人民、为国家机关把好“干部关”。人大常委会要做到任前情况清、任得准；任后情况明、督得勤。人大对“财”权，现在讲得太少、太虚、太弱。把握和监督财权，是目前人大工作中的一条“短短腿”。财政收入的本质，是国家对权力资源运作所产生的经济成果的直接占有与分配。人大如果对这种经济成果不闻不问、或者经济成果的占有与分配，只是象征性地听听、问问，就会在很重要的一个方面丧失对国家事务的管理权和发言权，也会使人大在行使其它权力时变得苍白无力。人大抓好“财权”，是代表人民当家理财的当然要求。无论从法律上、政治上讲，还是从现实状况讲，人大都应该而且必须把本级财政预算及其执行的监控权牢牢抓在手中，并且要把这种监控进一步细化、深化、实化、公开化。（三）要从目前比较多地关注权力运作程序，逐步过渡到既要重视权力的运作程序，又要重视权力的实际作用。权力程序是为权力作用服务的。光讲程序而不讲作用，那就是“走走过场、搞搞形式”。人大对那些人民群众反映强烈、影响重大的人和事，要依法行使刚性职权；对那些影响大、意义深的重大事项，要综合行使决定、监督、立法等职权；对于那些涉及面广、群众关联度大的事项，上下级人大可以协同调查、联同视察、共同监督。总之，要让人大的国家权力，在关键问题上发挥关键作用。

　　加快建设与职权相一致的“责任人大”。有权就有责。法律赋予人大多项职权，却没有设定法律责任，形成了目前的“权责不等”状况，形成了人大权力是不负法律责任的“超级权力”。这种状况，与政治文明、执政文明的要求相悖，也与建设有作为、有权威国家权力机关的要求相悖。由于“权责不等”，有的地方的人大工作中出现了一些不可原谅的现象，如，明明看中了的问题，因为担心“影响关系”而不作为，造成工作失职；只顾加速发展经济，对政府的经济指标、经济措施提出过高要求，造成决策失误；对人民群众反映强烈的民生问题，没有及时采取有力监督措施，致使问题扩大化，造成“失监”；众多人大代表提出议案，要求解决民生或环境方面的突出问题，人大“考虑到涉及面广、操作有一定难度”，该上手没上手，造成机遇失却；明明知道某人任某项职务不合适，但顾及“这是党委领导交待的”，因而照样通过，造成决定失当。对于人大及其常委会的这些“不当作为”和“不去作为”，按理要追究相应责任，但没“法”去追究。因此，有必要从法律上、具体制度上明确与人大“权力”相匹配的人大“责任”。比如：法律责任----人大行使职权要依法进行，不越权、不失职；政治责任----人大行使职权要保障宪政，推进法治；社会责任----人大行使职权要以人为本，科学决断。

　　加快建设“责任人大”，是推进人大工作的需要，也是推进现代政治的需要。没有责任，人大工作就没有压力、没有动力，也没有约束力。现在有的地方人大之所以没有发挥多大作用、许多职权处于“闲置”、“亚落实”状态，一个重要原因是因为责任不明确。加快建设“责任人大”，当前要抓住三个重要环节：一是人大对重大决策的目的、根据、过程、结果要通过一定的方式向人民有所交待，对人民反映强烈的问题要有所回应，对政府、“两院”明显的施政失误或违法行为要有所纠正；二是要采取多项措施，提高人代会、人大常委会会议的组织化程度，使人代会和人大常委会在全局问题、重大问题、突出问题的审议和监督上，把握时机，凝聚代表之心、委员之心，真正地反映民意、集中民智，充分发挥人代会、人大常委会会议的作用与功效；三是要把人民监督人大的法理进行物化、条文化，建立“可问责人大”的具体制度，使人大的权力行为处于人大代表、人民群众、公共媒体的监督之下，有效地防止人大权力资源的浪费和滥用。　为了科学地整合人大的权力资源，必须进一步改善党对人大工作的领导。党的领导，是人大工作的根本保证。但是，目前有些地方党委对人大工作干预过多、对本行政区域的国家事务进行大包大揽。这是人大权力资源受损、人大权力行使不到位的重要原因。这样做，不符合国法党规，也不符合政治文明。在问卷调查中，我们向企业、社区居委和人大代表出了一个题目：“党委要加强和改善对本级人大工作的领导。你认为当前最要紧的是：（1）人大要加强党的观念，按照党委的意图办事；（2）党委要支持人大依法行使职权；（3）党委要协调好人大、政府的关系”。结果，80%的受访者选择了（2）。由此可见，社会舆论和民众心理是多么希望各级党委真正重视人大的地位，支持人大在法律范围内自主地发挥作用。党的十六大报告指出：“人民当家作主是社会主义民主政治的本质要求”，“共产党执政就是领导和支持人民当家作主”。人民代表大会，是我国人民当家作主的政治制度和政权组织。党尊重人大、支持人大依法行使职权，是党改善执政姿态、提高执政水平的重要方面，也是人大整合权力资源的重要保证。改善党对人大工作的领导，我认为当前主要是“一改三善”。“一改”：改变党的执政理念，把习惯于党委决定国家事务、按照党委的意图管理国家事务，切实转变到依靠国家权力机关、依靠法律管理国家事务。“三善”就是：善于把党的主张依照法律程序上升为国家意志，善于通过国家权力机关了解和集中民意，善于协调本级国家机关的相互关系，使之各司其职，执政为民。

　　整合人大权力资源，是推进政治文明、建设法治社会的一项重要工作，是坚持和完善人民代表大会制度的一项重要内容，也是当代人大工作者的一项重要责任。我们相信，在党的领导下，这项工作一定能扎扎实实地推向进步，人民代表大会制度一定能在新的历史进程中发挥新的作用，为人民实现根本政治制度的最大权能。□