一、加强地方人大立法工作，必须树立科学发展观

　　从地方人大立法情况分析，在立法类型上以行政管理型居多，市场导向型较少；在立法数量和质量上偏重于立法数量，重视立法质量不够；在立法内容上往往求大求全，求精求实不够；为实施上位法制定配套性法规的比较多，具有地方特色的创制性立法比较少；对制定新的地方性法规较重视，而对及时修改、废止不适应新形势要求的地方性法规重视不够等。因此，加强地方人大立法，必须转变立法观念，树立科学发展观。

　　要从行政管理为主型向市场导向为主型发展。必须从官员立法群众守法以及“刑不上大夫”的旧观念中解脱出来，向以人为本、人性化立法方面转变，跳出以行政管理型为主的视野，向市场导向型立法发展，做到能从本地经济社会管理和促进全面、协调、可持续发展趋向的要求出发，把握适度的立法前瞻性，充分发挥地方法规的引导、促进和保障作用。改变过去以审批、收费、罚款作为主要管理手段和方法的做法，将立法的价值取向与市场经济规则相同步，使国家机关的权力与责任相一致，管理人和管理相对人权利义务相平等，防止重权力轻责任，重管理轻服务的立法偏向继续呈现。否则，就难以使地方立法做到管理与服务并重，权、责、利相统一，难以克服利益驱动，强化部门管理职能，弱化服务职能的倾向，难以摆脱地方立法以行政管理型为主。

　　要从上位法规配套型向地方特色型发展。要从偏向于为上位法制定实施办法的做法转变到向具有地方特色的创制性立法上来。目前，许多地方性法规缺少新意，创制性立法还比较少，这既有社会原因，又有立法者的原因。要改变这种状况，必须转变立法观念，从本地的实际情况出发，抓住本地的热点、难点问题，以解决主要矛盾为出发点，制定具有地方特色的法规，使这些法规既能体现民意，集中民智，为人民群众所接受，又能切实解决人民群众所关心的问题。要实现这一转变，就必须大胆创新，使制定的地方性法规不再局限于为上位法配套，而成为上位法的必要补充，做到这一点的楔入点就是抓住地方特色，体现地方特色。

　　要从大而全型向简明扼要型发展。地方立法要从追求立法内容的全面周到、条款繁琐冗长中跳出来，按照科学发展观的要求，有重点地在农村耕地保护、农民利益保障、区域性环境保护、行业性规范管理和涉及人民群众生产、生活内容方面多制定一些法规。一个项目、一项内容，不要刻意地去追求全面，人为地在条款上做繁杂文章，把本应该由执行部门去细化、制订工作规章、操作规程的内容，统统都揽到法规中来，否则反而是该说的没有说清，该理的没有理明，执行部门操作也很不方便，甚至无所适从。所以，在立法内容上，只要突出“以人为本”，能促进经济社会和人的全面发展，就不要求大求全，管得过多过宽。因为地方立法毕竟是国家法律法规的补充和细化，只要条文清晰、简明扼要、容易读懂、有利于操作，就不失为一部好法规。

　　要从追求数量型向注重质量型发展。立法数量固然重要，没有一定量的法律法规，就会缺乏管理依据，但鉴于管理范围的限制，又有上位法可执行，对那些可立可不立的立法项目可以不立，没有必要去片面追求立法数量；反之，要引起重视的是法规的质量，因为由于条件限制，地方立法大都不是专家立法，而是部门起草为主，保护部门利益的立法倾向很难彻底清除，语言文字也与法规要求有一定的差距，许多条款是上位法和其他地方法规条款的翻版，体现不出新意，甚至与地方实际相脱离，造成法规质量不高。要通过创新立法机制，使地方法规做到内容科学、编排得体、体例清晰、表述严谨、文字规范、易于遵循。

　　要从注重创制型向立改废结合型发展。制定新法固然重要，修改和废止旧法同样重要。通过修改和废止旧法，能使地方性法规的管理和服务性功能始终与上位法要求相一致，与本地经济发展、社会管理相协调。制定新法是创新，修改旧法也是创新，废止旧法更是创新，地方立法应当走立、改、废结合之路，这也是科学发展观的要求。

　　二、加强地方人大立法工作，必须坚持以人为本原则

　　地方立法坚持以人为本，是“三个代表”思想的本质要求，也是维护广大人民群众根本利益的基本原则。因此，地方立法应当做到：

　　在立法选项上应以维护群众合法权益为出发点。立法选项是地方立法的前奏，必须严格把握。是否维护广大人民群众合法权益，既是地方立法的基本原则，也是立法选项的标准。随着我国改革开放的不断深化和扩大，社会主义市场经济的迅速发展，社会的组织形式、经济成分、利益关系、就业和分配方式日趋多样化，社会关系和利益格局不断地发生变化，不同利益阶层和社会成员都会把自己的意志和利益通过各种形式反映到上层建筑中来，而法律是上层建筑的重要组成部分，立法活动中的各种声音都会通过不同的渠道反映出来，但这些声音是否真正代表广大人民群众的合法权益，就需要立法者认真地分析判断。不能以哪一方呼声高，音量大来衡量。因为，人数少的社会阶层在地方立法中的呼声不一定小，而生活在最基层的广大人民群众在立法活动中的声音却不一定大。这是我国现阶段正处在社会主义初级阶段，人们的物质文化需要还不能得到满足，社会上的富裕人群、从事社会管理的人员毕竟还是少数，但少数人为满足自身的某种需要，必然会把自己的意志和利益反映到地方立法活动中来；地方立法项目多数又以社会管理型居多，从事社会管理人员的意志和利益在立法活动中更能得到体现。相反，广大人民群众则是被管理者，他们的意志和利益在地方立法活动中往往会被忽视。

　　地方立法内容应当以维护群众合法权益为基本点。地方立法内容非常广泛，涉及的管理部门多，其中不乏奉公守法、执法必严者，也不能排除违法者，法律监督也不可能全面涉及。要维护好群众合法权益，首先应当在立法内容上得到充分体现，防止忽视体现群众的正当主张和合理要求，忽视保护群众合法权益，特别是社会弱势群体的合法权益。

　　以维护群众合法权益为基本点，就必须在立法中充分体现“权为民所用，利为民所谋，情为民所系”。这是“三个代表”思想在地方立法中的重要体现，也是贯彻科学发展观中人本思想的必然要求。在目前的地方立法中，通常的做法是政府部门既是地方立法的起草人，又是法规的执行者，代表着政府行使公共权力、管理公共事务，而且多数还是地方法规的授权解释者。而政府管理公共事务的要义又在于：在管理中保障和维护群众的合法权益，不滥用权力，做到“权为民所用”；在立法中体现保护群众利益，让利于民，做到“利为民所谋”；规范执法者的行为，坚持文明执法，做到“情为民所系”。因此，在立法内容上，如何体现权利和义务对等、管理与被管理者之间的平等就显得格外的重要。

　　以维护群众合法权益为基本点，就必须坚持以人为本，按照“统筹城乡发展，统筹区域发展，统筹经济和社会发展，统筹人与自然和谐发展，统筹国内发展和对外开放的要求”开展立法工作。因此，各地方立法机关在对社会管理、经济调节方面进行立法的同时，更要重视市场监管、公共服务、保障群众利益、保护资源和环境方面的立法，真正实现人民群众的愿望，满足人民群众的要求，维护人民群众最现实、最关心、最直接、最根本的利益。

　　地方立法的过程要充分体现群众意志。必须坚持以人为本、立法为民思想。在立法项目的选择，法规内容的起草以及草案形成后公开征求群众意见等方面坚持走群众路线，体现群众意志，真正实行全过程开门立法，使群众逐步成为立法工作的主体，而改变过去那种行政机关为立法主体、群众为立法客体或事实上的客体的状况。

　　选择立法项目是地方立法体现群众意志的第一阶段。因为，无论是在制定五年立法规划，还是在确定下一年度立法计划的过程中，相关人员在立法调研中广泛听取了不同阶层群众的意见，十分清楚哪些是人民群众迫切需要解决的问题。将那些人民群众呼声强烈，又与群众生产生活息息相关的内容确定为立法项目，肯定会得到人民群众的拥护和支持。法规内容是地方立法体现群众意志的直接表现形式。任何一部地方性法规都涉及管理人和管理相对人之间的权利义务关系，因权利义务关系而引起的法律责任都有个是否体现保护群众合法权益的问题。体现了保护群众合法利益，群众就会自觉遵守法律，捍卫法律，自觉地与违法行为作斗争；如果法规内容不能体现群众意志，保护群众利益，内容再完备、形式再完美也不能算是一部良法。一部法规草案形成后，在人大常委会审议通过前，应当向群众公开法规草案的内容，更加广泛地征求群众意见，根据群众合理的意见和建议修正法规草案，使法规更加贴近群众，更加体现群众意志。

　　三、加强地方人大立法工作，必须创新立法机制。

　　必须审视现行的立法机制，肯定其正确的做法，找出其存在的问题，做到存利去弊。当前，地方人大立法存在的主要问题：一是法规(草案)由部门起草，很难脱离部门利益保护的阴影，使部门利益合法化。二是执法主体间的权利之争影响法规起草和法规的质量，协调难度大，法律效果差。三是对所立地方性法规缺少成本效益的分析评估即立法评估。四是非专家立法，超前意识差，法律用语不规范。五是立法神秘化，从立法项目的选择到法律公布前，整个阶段都处在封闭状态，没有赋予人民群众立法知情权。上述问题对地方立法的质量、作用和可操作性都会造成不良后果。创新立法机制，是一项系统工程，不仅要有新的立法理念，还要有一定的胆略，各方的支持；既要符合立法法要求，更要精心设计，使立法机制为执法部门和管理相对人所接受。

　　建立健全地方立法民主参与机制。立法活动的活力和源泉在于人民，人民群众中蕴藏着丰富的立法资源，只有充分发扬民主，公开立法程序，实行立法选项、立法内容、法规草案公示和公开听证制度，才能使人民群众关心和关注立法工作，积极参与到立法工作中来。建立健全地方立法民主参与机制，真正形成深入了解民情、反映民意、集中民智的立法决策机制，使地方人大的立法资源得以充分挖掘。建立健全地方立法民主参与机制，也就是从立法程序到立法内容全部向群众公开，让人民参与，还人民群众立法知情权。

　　建立立法项目申报、审查、审定制度。政府部门根据人大五年立法规划，从社会管理和经济发展的急需出发，在当年的三季度提出下一年度立法项目，政府法制机构，根据申请项目梳理分类报请政府常务会议讨论决定，在四季度初向立法机关申报(司法机关的立法项目参照政府申报办法执行)，立法机关工作部门对申报的立法项目必须深入调查研究，广泛听取意见，提出立法计划报主任会议审定。主任会议对立法项目进行全面分析审定后，提请人大常委会列入下年度的工作打算，由立法工作机构组织实施，如有变动需经主任会议审查同意。

　　建立开放、民主、多元化的起草机制。地方性法规要远离部门利益驱动，就必须改革现行的起草方式，拓宽起草渠道，建立起开放、民主、多元化的起草机制，实现地方人大立法的科学化。有条件的地方人大应当充分发挥立法机关的主导作用，主动承当起法规的起草工作，至于缺乏专业性人才，可以在本辖区范围抽调或者向外地聘请；尚不具备条件的地方人大，可以实行委托立法，将立法项目委托有法律、经济和社会管理人才的大专院校、科研机构，组织专家起草；还可以将立法项目在新闻媒体上公布，实行在全国范围内招标委托起草等。改革现行的地方人大立法机制，建立开放、民主、多元化的起草机制的根本目的，就在于实行法规起草回避制度，避免部门之间争权夺利和部门利益法律化，提高地方性法规的质量，真正体现法规的地方特色，充分发挥地方性法规在促进经济发展和社会管理中的作用。

　　建立地方性法规分析评估机制。立法评估是指立法主体对所立法案进行成本效益综合分析的制度。评估主体既可以是立法机关，也可以是法规的实施机关，还可以是与法规有关的利益群体。评估内容是所制定立法项目的必要性和成本效益，这个效益应当包括经济效益、社会效益和道德效益。评估的方法可以是事先性的、过程性的，也可以是事后性的。通过事先和过程性的立法评估可以求得所立法规能在维护公共利益和公民利益上的平衡，最终确定最优化的项目作为立法项目。通过事后立法评估，可以为地方法规适时立、改、废提供依据，打好基础。创建新的立法机制，同样需要在立法评估机制方面体现以人为本，广泛听取人民群众的意见，要将立法选项、法规草案、审议过程统统公布于众，建立健全群众参与立法评估工作的机制。

　　总之，加强地方人大立法工作，必须在树立先进的立法观念、广纳群言公开立法、创新立法机制上下功夫，开创出地方人大立法工作的新局面。□