我国的信访制度自1951年正式建立以来，最初的功能是定位于为领导人收集和传达民意的，而时至今日，公民权利救济成了它的头号任务，民主监督、信息沟通的功能反而退居其次。信访制度作为我国民主政治制度的一个重要组成部分，长期以来，为促进人民群众与党和政府的良性沟通，为尊重和保障人权，实现政治和社会稳定做出了不可磨灭的贡献。然而，随着社会的急剧转型而引发的各类矛盾的增加和公民权利意识的不断提高，现行的信访制度已遭遇到了前所未有的尴尬和危机：一是信访部门职责重大而处理权力却十分有限。信访部门既要处理公民对国家机关及其工作人员的批评、建议与要求，乃至对其失职行为的检举与揭发，还要受理公民对侵害自己合法权益行为的控告，几乎所有的问题都可以在信访部门那里被接受下来，但最后几乎所有的问题又都不可能被它自身所解决。二是信访案件成因复杂而处理方式却极其单一。信访部门面对的是最为纷繁复杂、缘由各异、甚至难以预判的各种事件，而处理方式只能是一味的上传下达，“批批转转”，这就注定了许多信访很可能是无效和徒劳的。三是意在解决、疏导矛盾的信访本身却成了矛盾积聚、上升的通道。许多人在逐级上访的同时，也在经历着上访——失望——再上访——再失望的循环，这就意味着这些公民与国家之间的矛盾正在逐级“上交”，逐步积累，并最终汇聚于中央一级。交通、通讯的发达，信访条件的改善，矛盾上升的渠道变得越来越“畅通”。四是信访作为一种看似廉价的救济手段却在耗费着各种巨大的成本。信访受理条件十分宽松，加上上访“免费”，使得信访与诉讼、复议、仲裁相比，显示出其经济、便捷、廉价的优势。但也诱惑着许多人在失常的心态下将巨大的财力、精力、时间掷入其中，为此倾家荡产，甚至付出生命。其代价已经数倍甚至百倍于其原来遭受侵害而谋求救济的权利了。与此相应地，各级、各地政府为免政绩受损而千方百计进行"劫访"的耗费也十分可观。五是信访机构庞大而分散。目前，立法机关、司法机关、政府以及政府的各个部门几乎都设有信访机构。虽然信访机构的多样化为公民表达意愿提供了多种渠道，但也带来了一些负面影响，如部门林立，机构臃肿，职责交叉，互相推诿。六是信访机构间缺乏统一协调的机制。由于我国信访机构从一开始就缺乏整体设计，相互间缺乏统一、协调的机制，信访者一个问题可能同时找了好几个机构，得到的答复和解决方案可能是多样的，甚至是互相矛盾的；而每个机构的人员配备又十分有限，难以认真协调、处理和落实每一件案件。
　　对此，笔者以为，现行的信访处理机制本身是“人治”的产物，它是中国传统的“清官政治文化”的一种现代转型，与依法行政的现代政府运行方式是相悖的。走出信访困境，如果我们仅仅只是着眼于从信访量上如何化解或扼制这股来势汹涌的洪峰，只是自上而下地再三指令或大声呼吁重视和解决信访中的各类矛盾，甚至欲通过增设机构,增加人员编制，提高信访机构的级别来强化信访制度的功能，进一步扩大信访处理的范围，那么这套已经运行多年的复杂的制度安排仍然会让政府、社会和信访机构以及信访群体在付出极大代价的同时，继续品尝破坏法治所带来的恶果。在目前中国法治还不完善、司法还不能真正独立的情况下，信访救济是一种替代性的纠纷解决方式，还应当予以保留，不过要重新进行制度设计。
　　笔者的意见是，撤销各级政府职能部门的信访机构，把信访集中到各级人民代表大会，通过人大代表来监督一府两院的工作,并系统地建立民众的利益表达组织。也就是说，要把信访资源的整合与信访制度的创新同政府机构改革结合起来，把信访与监督结合起来，打破目前信访工作中出现的“五龙治水”的混乱格局，进而建立起统一、权威的社会矛盾处理机制，以便走出目前信访制度的困境与误区。具体地说，就是改变目前立法、司法、党政系统分别设置信访专门机构的做法，将它们合并入人大管理（因为只有人大才有权来监督司法机关），由它来直接处理涉及政府“两院”的信访事项。至于党内信访则划归各级党的纪律检查委员会管理。
　　根据代议制政府的运作原理，公民通过选举自己的代表来组成国家权力机关，国家权力机关受代表的委托组建行政机关和司法机关，行政机关和司法机关又根据法律规定来具体运作和管理国家事务，来为人民服务。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是人民当家作主、参与管理国家大事和实现公民宪法权利的首要途径。在我国，人大代表是代表人民当家作主、管理国家事务的使者。人民政府的有效运作不仅需要公民通过选举、罢免代表和公职人员，通过意见表达和舆论监督等，来制约政府的公共事务管理活动，而且更需要人大及其代表的制度化监督。信访工作也不例外。通过完善人大及其代表对信访活动的制度化参与，不仅有助于强化代表与选民的联系，体现其政治沟通、政治代议的功能，而且还有助于其权利救济和权力监督权的有效实施，从而督促政府和司法机关依法行政和公正司法，保证公民政治参与的通畅与有序。只有把信访制度的改革与人民代表大会制度建设结合起来，按照代议制政府的原理来构建社会纠纷与矛盾处理机制，我们才能成功地实现信访资源的整合和制度的创新。
　　信访机构划归人大以后，要充分发挥人大代表的作用，改变目前信访工作中人大代表基本缺位的现象。按照人民代表大会制度设计的正常运行顺序，应当是：人民——代表——人民代表大会——“一府两院”——人民。人大代表连着两端，一头是国家机关，一头是人民群众，代表把国家和人民联系起来。换句话说，现行信访制度是一种制度外的安排，正常的公民诉求和意见表达路径应当是找人大代表诉说。根据《代表法》第四条、第二十五条的规定：代表应当与原选区选民或者选举单位保持密切联系，采取多种方式经常听取他们的意见，反映他们的意见和要求，回答原选区和选举单位对代表工作和代表活动的询问。公民表达民意的最理想的方式是直接向自己的代表传达自己的诉求，表达自己的利益。因此，信访制度改革的出路就在于，将公民的利益诉求直接导向人大代表，由人大代表来代表自己的选民而表达和聚合利益，使得代议制政府得以运作的公民（个体）?代表（个体）?代表机关（集体）的这样一种渠道真正顺畅起来。这一制度设计的长远效果在于，使代议制政府能按照制度设计的初衷良性运作；其短期的优势则是可以使分散、无序的利益表达有一个理性的聚合通道，通过公民与代表的个别接触来化解大规模非理性参与所带来的政治震荡。公民要树立有事找代表的观念。人大代表在收到信访件时，可以根据具体情况做出三种选择：一是通过约见政府官员促使问题得到解决；二是将问题传输给常委会委员（最好是联系本选区的常委会委员），由常委会委员出面约见官员、答复代表或选民；三是遇到重大或普遍性的问题，可以通过人大常委会或人民代表大会以会议的方式来解决。在这方面，西方的议会和议员就有许多成熟而有效的做法，值得我们吸收与借鉴。试想，如果全国360多万各级人大代表都能积极参与到公民信访纠纷的调解和信访问题的督办中来，那么，绝大多数的社会纠纷和矛盾都能及时有效地在基层得到化解。这不仅有利于增强人大代表的责任意识和权力意识，改善人大“橡皮图章”的形象，而且还有利于节省公民的信访成本和原本就比较紧张的国家司法资源。因此，要充分发挥人大代表在信访工作中的主力军作用，人大代表每月应当设立固定的时间和地点接待选民，听取选民的意见、建议和帮助选民解决有关他们的问题或提供咨询。
　　人大对一些重大案件可以举行听证，为公民提供平等对话空间。在这方面，贵阳人大进行了探索， 2004年5月初由贵州省贵阳市人大常委会制定了《信访听证办法（草案）》，要求对争议较大、群众普遍关注的疑难信访案件举行听证，提供公开平等的对话空间，消除各方对法律和政策理解上的偏差。对一些涉及到多行业、多部门的利益、错综复杂信访事件，为了保证这些“难题”解决得客观公正，听证会可邀请人大代表、法律政策专家、律师等社会人士参加，并听取他们的评议和建议。信访听证会的相关内容也可以向社会公示。这样既有利于提高信访部门的办事效率，同时还将有效避免相关部门的推诿扯皮，以公平公正地解决信访事项，维护信访当事人的合法权益和化解社会矛盾。
　　建立人大的信访考评工作机制。人大依法对“一府两院”实行监督，并对其主要领导进行任免。人大要充分发挥这两项权力的作用，对各部门信访次数和问题进行详细统计和分析，必要时可行使询问权和质询权。另外，还可组织视察、执法检查、调研、述职评议等。对其主要领导在述职评议时，可以将信访工作情况作为一个评议的依据。这样不仅建立了信访工作责任制，也可促使一些问题得以解决。
　　我们惟有采取渐进方式实现以法治建设为内容的信访制度改革，把信访制度的改革与政府机构改革和政府职能的转换联系起来，把信访与人大监督权的行使结合起来，逐步扩大公民有序的政治参与，树立法律的权威，才能最终实现信访资源的整合和制度的创新。□