●何谓国家权力
●人大国家权力的特性
●人代会、人大常委会会议是国家权力的载体
●整合人大权力资源，努力推进执政为民
　　现在有不少干部群众，对人大及其常委会“行使国家权力”的提法感到不解。他们觉得，“国家权力”是国家的权力，应由中央国家机关来行使，地方人大怎么可以与中央相提并论，说是行使“国家权力”呢？
　　其实，这是一种误解。我们这里讲的“国家权力”，不是专指国家一级的权力，而是指宪法、法律赋予全国五级行政区域的国家权力。宪法第二条规定“中华人民共和国的一切权力属于人民”，是指国家的一切权力属于全国人民。中华人民共和国的一切权力属于全国人民，地方各级行政区域的国家权力，则属于该行政区域的全体人民。人民是国家权力的“所有者”，是国家权力的渊源所在。人大是国家权力的“行使者”，是统一行使该行政区域国家权力的机关所在。也就是说：（一）人民通过各级人大及其常委会，把一切权力集中到自己手中，实现“一切权力属于人民”；（二）各级人大及其常委会是本行政区域实现人民当家作主的组织形式和根本途径；（三）各级人大及其常委会依法代表人民集中行使国家权力。
　　有人曾经问我，宪法规定“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”，但是，现在除了人大外，政府、法院、检察院也不是在行使国家权力吗？这怎么解释呢？对这个问题感到不解的人的确很多。在我国，实行的是“一院制”的政体，国家权力由人大“统一”、“集中”行使。在许多西方国家，实行的是“三权鼎立”的政体，这些国家的立法权、行政权、司法权分由议会、政府、司法等不同的国家机关行使，各自独立，相互制约，没有一个最高的国家权力机关。我国“一院制”式的政体，人民代表大会是国家权力机关，高度集中行使国家权力。对此，可以形象地把人大与同级政府、法院、检察院的关系，比喻为“手腕”与三个“手指”的关系，即：人大是“手腕”，“执掌”国家权力；政府、法院、检察院是“手指”，“执行”国家权力。人大“执掌”国家权力有两个涵义，其一，人大把立法权、决定权、监督权、任免权抓在自己手中，依照宪法和法律的规定，把这四项国家权力充分行使好；其二，人大把行政权、审判权、检察权分别交由政府、法院、检察院行使，并采取实质性措施，把这三项国家权力监督好。如果把国家权力画作一个圆圈，那么其运行方向和轨迹是：第一步，人民（国家权力所有者）通过权力委托，把国家权力授予人大（国家权力行使者）；第二步，人大通过委托，把相应国家权力分别授予政府、法院、检察院（国家权力执行者）；第三步，政府、法院、检察院向人大负责并报告工作；第四步，人大及其常委会通过向人代会报告工作，接受人大代表及公众的监督、审议；其组成人员通过述职等多种方式接受人民监督。
　　人大的国家权力，一般称之为立法权、决定权、监督权、任免权。从国家宪政的角度讲，国家权力机关的这四项职权，可概括地分成两个方面的权力：一是代表人民行使议决权，包括立法权、决定权、任免权等，这体现了国家权力的性质和来源；二是监督权，包括法律监督和工作监督，这体现了人民对国家权力的规范和制约。人大的国家权力，既有一般政治权力的共性，又有其特性。主要表现在：（一）全民性。我国是人民民主专政的国家，这个国体由人民代表大会制度的政体从根本上体现出来。各级人民代表大会通过广泛的民主渠道，吸纳民意，并通过法定程序，把人民群众的意愿上升为国家意志，本行政区域内的党政军民学、东西南北中，无一例外地要执行这个国家意志。（二）至上性。国家权力机关是同级其他国家机关诞生的母体。在同一级国家机关中，人大的法律地位最高，法定职权最大。（三）不可逆向性。人民代表大会依法对同级行政权力、司法权力的行使实施制约或监督。这种制约或监督是单向性的，不是双向性的。这是我国人民代表大会制度的制约机制与西方议会制度的制衡机制的原则区别。（四）被托付性。作为国家权力主体的人民代表大会代表，他们行使的权力，不是自身固有的，也不是某个组织或领导授予的、“恩赐”的，而是人民托付的。因此，他们必须牢记人民的重托，以民为本；他们必须以高度的事业心、责任心从事人大工作；人民群众作为权力托付者，必要高度关注人大代表和人大常委会组成人员履职的情况，加强对他们工作的支持和监督。（五）严肃性。正因为上述几项特性，使人大的权力比其他政治权力更具严肃性。为此，一方面要求人大自身工作力戒肤浅与失误，力戒议而不决、决而不行、行而不果；另一方面，要求国家行政、审判、检察机关运用各种制度和措施，依法保障人大权力的正常运作，保障人大权力在运作过程中不致抵消、甚至夭折。
　　众所周知，人大是国家权力机关。这里讲的“权力机关”，主要是指人代会及人大常委会会议。人民代表大会是人大制度的核心组织机构，是国家权力的主要载体。现在的问题是，一些地方对人民代表大会这一核心权力机构重视不够，对于它的权力及其作用重视不够。据有关报道，现在有一些地方的人代会越开越短，会议的形式和内容越来越公式化，人大代表在人代会上的作用越来越浅显，人民群众对人代会的关注度越来越淡漠。这些现象背后的实质是：人代会作为国家权力的主要载体，没有发挥出应有作用！以至于在一部分干部、群众中，出现了一些模糊认识：一个行政区域的国家权力集中体现在哪个国家机关，是人大还是政府？人大的国家权力集中体现在哪个载体，是人代会还是人大常委会会议？人代会的国家权力集中体现在哪个层面上，是由全体代表组成的会议上还是主席团会议或临时党组会议上？人大常委会的权力集中体现在哪个场所，是由全体组成人员参加的会议还是人大常委会领导视察、检查和讲话？人大的国家权力集中体现在哪个方式上，是“决”还是“议”？以上所有的问题，其正确的结论都是前者！平心而论，一些干部不是不懂得这些道理，而是出于种种原因，在实际工作中把着重点搞偏差了、甚至搞颠倒了，他们做起来，往往注重了后者或忽视了前者。这是难以原谅的。
　　人代会的国家权力，体现在会议的高度民主和权威集中上，体现在全体人大代表的高度负责和积极参与上。人大代表依法提出的涉及到全局性的、民生关联度大的、民众呼声强烈的重大问题议案，应该予以高度的重视，依照程序，提请主席团会议讨论、决定是否列入大会议程；对于列入议程的议案，应附上议事原案，提交全体会议审议、表决。对人大代表的议案权，不应以“不作为”的方式，随便将其否定。对于人代会的选举事项，人大代表享有知情权、被选举权、候选人提名权等，而不应该为了追求“高票通过”，想方设法地引导代表，按组织“意图”、“机械”式投票；要允许和鼓励人大代表“知无不言，言无不尽”，积极反映社会各界、人民群众各方面的意见、建议，而不应该片面强调“一致”、“统一”，搞成“一言堂”、“鸦雀无声”。必须指出的是，人代会的主席团会议，是人代会承上启下的重要组织机构。但是不少地方的主席团会议只有执行主席按事前打印好的“通稿”，照章宣科，主席们凡听到“赞成的请举手”则举手，整个会议没有人“吭一声”，所有议程机械化地一律通过，主席团会议纯粹成为了一种“程序”，没有很好地起到集思广益、出谋划策的作用。
　　人大常委会是人代会闭会期间的国家权力机关。我国的各级人代会，一般一年只召开一次，因此，许多重大问题的审议、决定和监督，都由人大常委会会议来承担。也就是说，人大常委会在代表人民行使好国家权力方面，责任重大，意义重大。人大常委会应该在对人代会负责、对人民负责的平台上，运作好国家权力程序，从本行政区域的实际出发，围绕改革、发展、稳定的大局，围绕国计民生重大事项，发挥人大常委会的决策、监督和推动作用。
　　目前人大行使国家权力的情况怎么样？对此，我们曾在2002年、2004年开展了三次问卷调查。一次是会同无锡市统计局，对5000户家庭进行人大制度认知、认同度的随机调查；一次是会同无锡市的8个市（县）区人大常委会办公室，对近10年的“两会”进行了调查分析；另外一次是在116名市、县两级人大常委会组成人员中，对开好发挥“两会”作用的问题进行了调查。三次问卷调查，可以得出四个结论：结论一，对“两会”地位、作用的基本估价不能过高。　有一题：人代会是否发挥了“代表人民管理国家事务”的作用？有3/4的人答：“发挥了一些作用”。答人代会“只是例行公事，在百姓中影响不大”的，为47%。结论二，要十分重视“两会”的职权。人代会职权行使得怎么样？答 “一般”的占56%。那么，人大常委会的职权如“重大事项决定权”行使得怎么样呢？答“比较积极、有效果”的与答“比较空泛，效果不大”的都为44%。问及无锡市人大常委会发挥的作用，受访人员中有三分之二答“很好”。之所以有那么高的比例，与无锡市人大常委会会议正确有力地行使决定权有关。结论三，必须重视提高“两会”的组织化程度。 问卷调查中，有76%的人认为“有必要组织公民旁听‘两会’”。有93%的人大代表认为有必要组织如代表团会议审议、专题审议、召开大会审议等形式。有48%的人大代表认为是审议的深度、力度不够，审议后的监督不力。有97%的受访者认为，人大进行专题审议时，电视台要直播，报纸要重点摘登人大代表、人大常委会组成人员的审议发言，媒体要将人大对重大事项的监督进行系统报道。结论四，人大各项工作要围绕开好“两会”的大目标。　人大的“两会”，是人大的议事中心，是本行政区域的国家权力中心，是人民的利益和意志中心。因此，人大的各项工作，包括代表工作、人大常委会领导的精力、人大的机关工作都必须围绕于、服从于、服务于“两会”，使“两会”依法行使各项职权，依法发挥国家职能。
　　人大的国家权力，来自于其占有的权力资源。人大作为一个行政区域的国家权力机关，占有非常丰厚的国家权力资源，包括：（1）政治资源，如人民民主、政治文明、依法治国等；（2）制度资源，如宪法法律赋予人民代表大会所具有的国家权力，以及行使权力所具有的制度保障；（3）社会资源，如地域、人口、土地、物产、环境；（4）人力资源，如人大代表、国家机关工作人员；（5）信息资源，如社情民意，人大代表的意见建议及民众的来信来访等；（6）财政资源，如经济规模、财政实力等。但是，许多事实告诉我们，人大虽然占有了权力资源，但由于多种原因，其权力资源得不到科学配置，造成了以下五种浪费现象：权力资源被“搁置”——该提请人大审议、决定的事项，不主动提交。比如，许多本该由人大及其常委会审议、决定的重大事项，地方党委以“党委具有全局性决策权”为由作决定、下指示，使法律赋予人大的决定权形同虚设。再如，重大事项，召开党政联席会议作决定，由党委、政府联合发文公布。这一“联席”、“联合”，就有意无意地避开了人大的决定、监督程序。权力资源被“闲置”——该由人大审议、决定、监督的事项，人大不主动讨论。有一些地方的人大领导说，“何必与党委争权”，“人大要在党委领导下，少讲决定、监督，多讲服从、服务”，“人大与其管不了，还不如不去管”。在这些思想支配下，地方人大的一些法定权力闲置一旁，“若有若无”。权力资源被“散置”——该集中行使的权力，不作研究和归纳。比如，人大代表在人代会上、常委会组成人员在人大常委会会议上反映的重大意见、提出的重要议案，人代会主席团、人大常委会主任会议不讨论、不研究，使之不了了之。有些关于全局性的、人民群众反映强烈的热点问题，用种种理由加以解释，使人代会、人大常委会会议无法形成集体的意志。权力资源被“倒置”——对于人大作出的决议、决定，极少数政府人员或者硬顶软抗、或者口是心非。现实生活中往往出现权力机关与执行机关权力关系错位的现象。如，有的以“重大事项难以界定”为托辞、以“交人大决定，程序太麻烦”为理由，把法律明确赋予人大的教育、科学、文化、卫生和环境与资源保护等方面的重大事项决定权留在政府手中；有的说，行政首长是同级党委的“二把手”、而人大常委会的主要领导人只是列席党委常委会。言下之意，“党内还是市长、县长大”、“你决定了又怎么样”！有的甚至说“让人大的人到政府来干干”。权力资源被“虚置”——对于乡镇人民代表大会选出的乡镇长，很少能任满一届的；有的不出一个月就调走；更有甚者，人代会刚刚在宣布某人当选为镇长，那边组织部的电话就到了：“县委领导找你谈话，另有任用”。人大代表对这些做法很反感，说道：几十张选票不及党委一纸调令；“人大权力是‘空心汤团’”。
　　人大国家权力资源的失散、浪费，是一个普遍现象、现实问题，其直接后果，造成了人大权力资源难以向现实权力的转化，造成人民群众对人大工作的赞成度低，对人大制度的认同度低。在纪念人民代表大会制度50周年前夕，我们开展了一次较大规模的社会问卷调查。其中有这样一道题：“人民代表大会制度是我国的根本政治制度。你认为：这个制度在我国的国家生活和社会生活中：（1）发挥了较大作用；（2）发挥了一些作用；（3）没有发挥作用”。结果，多半的人选择了“发挥了一些作用”。还有一道题，“25年来，无锡市人大常委会在全市国家生活和社会生活中：（1）真正发挥了作用；（2）发挥了一些作用；（3）没有发挥作用”。结果，也是一半多的人选择了“发挥了一些作用”。由此看来，多半的人大代表和人民群众只给人大制度和人大工作打“及格”分。
　　那么，如何整合人大的国家权力资源呢？我觉得，一要改善党对人大工作的领导，逐步“还政”于人大；二要改革人大代表产生、构成和履职的机制，使人大代表真正想、真正能、真正会“做人民利益的代言人，做人民权力的代行人；三要加快建设与职权相一致的“责任人大”，使人大及其常委会敢于、善于行使职权，对法律负责，对人民负责；四要努力改进人大工作中的国家权力运作模式：（一）要从目前的主要由人大提出议题，逐步过渡到既要人大主动提出、又要政府、“两院”主动向人大负责。行政、审判、检察机关要建立向权力机关主动报告制度，如：大会报告制，大事汇报制，执行人大决议、决定、审议意见的情况反馈制，任命干部定期述职制等。（二）要从目前的人大重点关注“事”权（重大问题），逐步过渡到既要重视“事”权，又要重视“人”权（决定任免干部）和“财”权（控制地方财政预算及执行）。（三）要从目前比较多地关注权力运作程序，逐步过渡到既要重视权力的运作程序，又要重视权力的实际作用。权力程序是为权力作用服务的。光讲权力程序而不讲权力作用，那行使人大的职权无非就是“走走过场、搞搞形式”。人大对那些人民群众反映强烈、影响重大的人和事，要敢于行使法律赋予的刚性职权，如质询权、特定问题调查权、罢免权等；对那些影响大、意义深的重大事项，要综合行使决定、监督、立法等职权；对于那些涉及面广、群众关联度大的事项，上下级人大可以协同调查、联同视察、共同监督。总之，要让人大的国家权力，在重大问题上发挥重大作用，推动社会发展，造福于人民群众。□