随着我市两个三年即六年两轮城市建设的快速推进,房屋拆迁量持续高位运行,拆迁补偿安置工作压力加大,现行政策所依据的客观实际发生了很大变化。物权法实施后,国家、省城市房屋拆迁政策体系的法律基础也将发生重大改变。鉴此,市级层面的拆迁管理办法宜作出相应调整,以确保房屋拆迁政策尽快适应新形势、新变化,与上位法相衔接。
　　我市现行的城市房屋拆迁政策体系建立在2001年12月开始施行的《无锡市城市房屋拆迁管理办法》基础上。其间虽作过一些微调,但政策框架始终未有大的变动。根据近年来我市城市房屋拆迁实践,对照法理及有关上位法精神,笔者认为现行城市房屋拆迁政策主要存在以下问题:
　　城市房屋拆迁政策的规制对象及拆迁主体　2001年出台的《城市房屋拆迁管理条例》规制对象是城市规划区内国有土地上的所有房屋拆迁，并未区分是公共利益需要而进行的拆迁, 还是商业性质的拆迁。而《国有土地房屋征收与拆迁补偿条例（草案）》的规制对象主要是指因公共利益需要进行的拆迁，非公共利益需要拆迁固有土地上的房屋,由建设单位与房屋所有权人按照自愿、公平原则订立拆迁补偿协议。
　　《草案》还规定具体组织实施房屋征收与拆迁补偿工作的是县级以上地方人民政府规定的房屋征收与拆迁补偿部门,而现行拆迁政策明确拆迁主体是指取得房屋拆迁许可证的单位(建设单位)。
　　拆迁程序对被拆迁人权利保障的缺失　现行政策缺乏利益相关人的抗辩及救济程序,不利于保障被拆迁人的权益,体现在三个方面：一是无需征求被拆迁人意见，行政机关即可向拆迁人发放拆迁许可证,这明显与《行政许可法》第四十六条规定的“行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证”相抵触；二是拆迁人只要获得拆迁许可,被拆迁人即负有签约义务,如被拆迁人对补偿标准不满意不同意拆迁,拆迁人即可申请行政裁决;三是一旦作出裁决，如被拆迁人拒绝执行，拆迁人即可申请行政或司法强制执行(即使被拆迁人进行诉讼，只要拆迁人给予了补偿安置,则不停止拆迁的执行),法院还未开庭,房子却已被推倒的情况屡见不鲜。
　　此外,现行政策规定申领房屋拆迁许可证时，申请人应向发证部门提供国有土地使用权批准文件,但此时原有房屋的户主还拥有房屋的所有权及所占土地的使用权(在合法年限内),政府岂不是将土地使用权“一物两卖”了?
　　拆迁评估方式与补偿安置之间的矛盾　目前,我市城市住宅房屋拆迁评估实行“双轨制”,即被拆迁人可以选择“市场评估法”(以同类区位房地产市场交易价格为主要依据确定市场评估价格),也可以选择“综合评估法”(以区位和房屋重置价结合成新为主要依据确定评估价格),其中选择“综合评估法”且实行货币补偿的,可按有关规定申请购买经济适用房。在实际操作中,由于区位价调整周期相对较长(我市目前划分的区位尚是2001年底确定的),而用于安置的经济适用房受建设成本和房地产市场的影响,价格较难控制,从而造成了拆迁补偿标准相对稳定而经济适用房价格随市上涨的矛盾，对于拆迁补偿安置来说就很难实现“等价有偿”。
　　此外,房地产估价机构对被拆迁人房屋采取市场化评估时，其评估基准价所选取样本是否具有较强的代表性,评估报告是否具有法律效力，这也是容易引起拆迁当事人争议的一个问题。
　　安置房的物权问题　作为国土住宅拆迁安置房使用的经济适用房,是具有社会保障性质的政策性商品房，购买5年后方可上市交易，交易时还应交纳土地出让金及相关费用。这与可直接和随时上市交易的被拆迁国土住宅房屋相比较,其所有权和派生的处分权并不完全对等，这与物权法第三十九条规定的“所有权人对自己的不动产或者动产,依法享有占有、使用、收益和处分的权利”相冲突。
　　安置房源的供应与过渡问题 受经济适用房建设周期、定点等因素影响，被拆迁人的过渡问题、跨区安置问题等较难解决，近年来虽因购了部分征地拆迁安置房源,解决了部分突出矛盾,但仍属杯水车薪，在外过渡户的数量居高不下。被拆迁人普遍反映过渡费偏低,无法承担房屋租赁费用。对此,尽管拆迁人一再解释,奖励费应合并计入过渡费,但被拆迁入疑虑仍很多。过渡费问题成为拆迁实施过程中的又一矛盾焦点。
　　针对现行政策存在的上述问题,笔者建议,我市城市住宅房屋拆迁政策应按照市场化评估与政策性住房保障相结合的思路，做好以下几方面的工作：
界定城市房屋拆迁政策的规制对象　新的城市房屋拆迁政策中规制对象应明确是公共利益项目建设涉及的城市房屋拆迁。同时明确由政府专门机构负责组织实施房屋征收与拆迁补偿工作。对于非公共利益项目的拆迁,则应按《草案》规定,另作政策安排。
　　进一步完善拆迁程序 《草案》规定,县级以上人民政府应当将拟征土地的征收目的、征收范围、实施时间等事项向社会公告,并采取论证会、听证会或者其他方式征求公众和专家意见。这就要求我们除了进行拆迁公告外,还应相应增设论证、听证或其他相关程序。
　　由于公共利益与非公共利益项目拆迁所依照的程序、原则有所不同, 因此论证、听证的一个重要焦点在于对拆迁项目公共利益性质的认定。公共利益性质的认定,可采用“列举+兜底”方式。
　　申请拆迁许可时，申请人应向发证部门提供国土部门出具的《收回国有土地使用权决定书》,而不是国有土地使用权凭证,从而解决“一物两卖”之嫌。
变评估双轨制为单轨制,统一实行市场化评估　鉴于我市的“双轨制”评估方式已基本完成了过渡使命,且“综合评估法”难以适应拆迁市场变化的要求,根据等价有偿原则,建议取消综合评估法，统一实行市场化评估,即由具有相应资质的房地产估价机构,按照房地产市场评估规范和有关规定，根据同区位、相类似房地产市场交易价格确定被拆迁房屋的货币补偿金额,使被拆迁房屋的补偿标准与市场房屋售价更接近。同时,应研究从程序上，如何强化市场化评估的法律效力。可定期由权威部门(如房管部门)以具有公信力的形式， 出具更切合市场交易实际的基准价指导价。
　　采取更合乎物权法精神的拆迁补偿安置方式　充分尊重被拆迁人的自主选择权,拆迁补偿的方式可实行货币补偿, 也可实行产权调换。实行货币补偿的，补偿金额应当根据被拆迁房屋的房地产市场估价确定;实行产权调换的,拆迁人与被拆迁人应当按照被拆迁房屋的补偿金额与所调换房屋的市场价格,结算产权调换的差价。根据物权法第四十二条第三款,“征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件”。这意味着,无论采取何种拆迁补偿方式,为被拆迁人提供可供安置或购买的拆迁安置房源始终是拆迁补偿的重中之重。因此, 除被拆迁人承诺自行购买商品房外，仍应坚持政策性补偿安置的做法, 进一步落实用于拆迁补偿的实物房源。
　　应坚持以人为本,激励拆迁,从实际出发,调整提高临时安置补助费、搬家补助费、移装固定设施补助费等标准,切实维护被拆迁人利益。对于超过承诺过渡期的,给予双倍的过渡费。
　　建立健全的以定向拆迁安置房为主、经济适用房和廉租房为辅的安置房源保障体系　国办发(2006) 37号文要求经济适用住房主要解决低收入家庭的住房需要。国发(2007) 24号《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》再次明确了经济适用住房的供应对象为城市低收入住房困难家庭。但在我市经济适用房长期以来是作为城市住宅房屋拆迁安置房源使用的。笔者建议，借此次城市房屋拆迁政策调整之机,使经济适用房回归其国家规定的性质用途,不再作为城市住宅房屋拆迁的安置房源。
　　同时,建立健全以定向拆迁安置房为主、经济适用房和廉租房为辅的安置房源保障体系:一是被拆迁人可购买定向拆迁安置房,定向拆迁安置房由市统一规划、统一管理和定点建设,价格应控制在商品房和经济适用房之间为宜,被拆迁人在选房并签订拆迁补偿安置协议后,与拆迁人就定向拆迁安置房的收购价和被拆迁房屋的市场评估价结算差价, 提供给被拆迁人的定向拆迁安置房，应具备完全产权,可直接、随时上市交易;二是对符合廉租房供应条件的被拆迁人，应优先提供廉租房保障,廉租住房保障实行货币补贴和实物配租等方式相结合,主要通过发放租赁补贴,提高低收入家庭在市场上承租住房的能力;三是对符合购买经济适用房条件的被拆迁人,应优先提供购买经济适用房的资格。 □