2007年1月，为我市某社区业主委员会和房屋拆迁之事，袁某、杨某、沈某等11人至北京国家信访总局上访，后又到中南海上访，当地执勤民警发现后将他们领至派出所内，后袁某被我市公安机关行政拘留15日，杨某、沈某被行政拘留10日，其他人员也受到了相应的治安处罚，均不服公安机关行政处罚，向法院提起行政诉讼，法院经一审、二审维持了公安机关的处罚决定。
　　一、这起非正常上访案件的特点
　　人数较多。国务院《信访条例》第十八条第二款规定“多人采用走访形式提出共同的信访事项的，应当推选代表，代表人数不得超过５人。”在这起信访事件中，人数达11人，其中男性6人，女性5人。
　　年龄较大。上访11人中，年龄最大的78岁，年龄最小的54岁，平均年龄约64岁。
　　文化程度较低。上访11人中，文化程度1人为高中，3人为初中，其余7人为文盲。
　　职业经历一般。上访11人中，6人在家务农或从事捕捞工作，1人正式退休，其余4人均是先在工厂当工人，后在40多岁即无业在家。
家庭情况复杂。上访11人中，3人离婚，6人丧偶。其子女一般是在工厂打工，有的子女还无业在家。
　　上访次数较多。上访11人中，除4人为第一次到北京上访外，其余均是多次到北京上访，1人为14次，1人为8次，1人为7次，2人为3次，2人为2次。
有一定组织性。去北京上访之前，他们已商量多次，其中5人，是杨某母亲谢某联络的，在谢某家里，谢某提出“这次你们不去，以后就不带你们去了。”“你们要团结，不要七个人八条心。”上访材料均是由袁某所写，并接受他人提供的人民币2000元，并购买6张去北京的火车票，到北京后，联系宾馆住宿。至于在北京的信访活动，也是商量好先去什么地方，再去什么地方，后去什么地方。
　　二、 上访者心理分析
　　人多力量大的心理。有些上访人抱有“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”的想法，认为人多声势就大，影响就大，人多信访问题就能解决。他们认为政策也是人制定的，不是一成不变的，上访的人数次数多，就会引起领导的重视，就会重新调整政策。少数上访人甚至还时常在信访过程中伴有过激行为。正如这些信访者所说：“大家人多一起去上访，可以制造影响。”
　　唯大唯上的心理。有些上访人在互相交流时就讲：“地方的官儿小，说话不好使，要找就找上级大领导，解决问题就一句话的事儿”。“闹事让中央晓得，给下面有点压力，扣无锡的分。”因此，一些信访人错误的认为，无论什么问题找的机关级别越高、找的领导职务越高，问题解决的就越快，由他们给下级责任部门或主管领导施加压力，信访问题就越容易得到解决。而信访人真正向有权处理信访问题的本级行政机关反映问题的却不多。
　　信访是“万金油”的心理。有一部分上访人认为，信访部门就是代表党委、政府解决一切问题的责任机构，因此不管什么样的问题，都该找信访部门，信访部门就应该立即给予解决，否则就是信访部门不作为。因此，对信访部门按照《信访条例》要求依法按程序处理信访事项很不理解，而采取反复纠缠的方式来反映个人诉求。更有甚者，在法院判决败诉后，回过头来再找信访解决问题。如本案中，他们连成立业委会的事情都到北京去上访多次。
　　上访就能得实惠的心理。很多上访人认为变换部门多头上访，可以使信访问题获得更好的解决。对这个领导或部门已答复说按政策不能解决的问题，他就找其他领导或部门上访。有些上访人常常存有一种侥幸的心理，找了这个领导又找那个领导，找了这个部门又找那个部门，甚至有的是上一届领导按政策已处理的，到了换届新领导之后他又旧事重访。如他们提出：“给无锡市政府、开发区施加压力，也许可以拿到补偿费。”“不到北京上访，就争不到退渔还湖的钱。”
　　三、 上访原因分析
　　社会转型期的利益关系不顺，分配制度存在一些矛盾和问题。现阶段产生的大量社会矛盾和信访问题，很大程度上是社会转型期的社会利益关系失衡造成的。有的地区在推进改革和加快发展过程中成本过高，压力太大，没有能够将发展的速度、改革的力度和群众的可承受程度有效结合。
　　少数基层组织涣散，干部作风不实。有的地方一些村干部政策法律水平差，处理事务淡化程序、不公开透明，甚至有失公正，引起群众合理怀疑，引发信访。有的基层地方的权力人物掌握着行政资源，滥用职权，强占多占公共资源，处事不公，引起群众不满。更有部分基层干部作风不务实，工作不积极，服务不到位，群众有意见，只好上访。有的地方干群关系相对淡漠，部分乡村干部由于事业心不强，对自身要求不够严格，存在着一定程度的不廉、不勤、不公、不诚现象，村级组织村务不公开、村级财务管理混乱。
　　部分政策法规不够完善。主要表现在：一是有些政策缺乏连续性和延伸性。比如在城市建设拆迁安置补偿中，部分地区新老政策制定出台间隔时间短、差距大、碰撞多，使一些地方出现相同房屋相隔一天拆迁补偿费用相差数万的情况，操作难度大。二是有些政策出台缺乏均衡性。只考虑了一部分群体的利益，没有从面上考虑整体利益；只考虑了当前的既得利益，没有考虑到长远利益，从而导致利益分配不均衡，引起其他群体的竞相攀比，造成一定程度的不稳定。
　　有的基层政府还存在一定的自利性。由于我国正处于社会转型时期，符合市场需求的，全面有效的现代公共行政管理模式还未真正建立起来，政府有时还存在一定的自利性。如有的为扩大收入而违反中央减负政策；有的为完成工作指标而采取不当方式；有的为追求政绩而侵害群众利益。在城市扩张和经济建设中有的征地拆迁政策不合理，补偿标准偏低，农民的权益得不到保障，导致引发冲突。
　　落实不够，基层信访工作不到位。有的地区基层干部信访稳定工作责任心不强，没有把信访稳定工作放上应有的位置。不能很好地把群众反映的问题解决在基层、解决在部门和系统内部、解决在萌芽状态。有的公仆意识淡薄，遇事推、躲、让、拖；有的处理群众信访问题时不当回事，草率处理；有的方法简单粗暴，不能做到早排查、早发现、早处理以及时化解初信初访，以致干群关系紧张，引发了群众越级上访甚至集体上访。这种情况，不仅使越级信访、重复信访增多，而且错过了问题最佳处理阶段，使之复杂化，增大了工作难度。
　　四、 治理非正常上访的建议
　　规范政府行为，严格依法行政。作为管理行政事务的政府，政务活动要遵循国家的宪法和法律。制定公共政策要科学、民主、依法、持续，要尽量减少政府自利行为。人大作为权力机关，应加强对政府的不规范行为进行监督，关注基层社会弱势群体的合法权益。政策要有一定严肃性，要自觉维护和实现最广大人民的根本利益。机关和基层组织的干部要遵守纪律和职业道德，诚信廉明，公道正派，甘于奉献。
　　加强基层建设，提高政府诚信度。要切实做好村务、财务公开，让群众充分行使参与权和知情权。事情公开透明，谣言才会不攻自破。村务和财务公开内容要全面、详细、易懂，公开形式要以村民代表会议汇报与听证会、答辩会相结合，如实回答村民提出的问题，接受村民们的建议，这样才能从根本上消除村民们的不理解，获得他们对各项工作的支持。
　　健全信访体系，提高解决问题的能力。信访体系成功的关键是对于各种权力部门监督的有效性。目前的信访体系，虽然从外部看是群众监督，但从内部机制看还是权力机关的自身监督。信访在本质上应该体现人民群众的监督权，而有效的监督应该是，由权力的授予者来监督这种权力的使用。因此，可以考虑将信访监督和人大常委会对于政府及其他权力机关的监督结合起来，将上访事件的处理和人大常委会经常性的执法检查结合起来。同时，有必要建立人民代表和群众上访之间的制度性联系，充分发挥各级人民代表在解决群众不满意的热点难点问题中的作用。群众有诉求可以首先找人民代表，人民代表也应当积极主动地到上访群众中做工作。如果上访者的要求不合理，代表应该做好解释安抚，如果上访者的要求是合理的，应该积极帮助落实。人民代表在掌握民情、代表民意、行使权力的过程中，可以从那些基层群众最关心的事情入手，特别是那些导致群众上访的事情。通过这种信访体系的运作，可以将大量冲突化解在基层，密切人民代表和农民群众的关系。
　　加强政府信息沟通，建设矛盾化解机制。积极预防和化解社会矛盾，要求政府必须首先负起责任。在开发基层党组织、行政部门、司法机关等体制内资源的基础上，充分发挥基层自治组织和各种社会团体、民间组织在化解社会矛盾中的作用。 特别是要进一步发挥第三部门的社会整合作用，把不同的社会群体和利益群体通过阶层、行业、职业、信仰和其他社会特征组织起来，在国家和个人之间建构理性利益表达和矛盾有序解决所必要的组织化渠道和方式，在实现和谐的政治沟通过程中，建立"社会回应"机制。对作为信息接收者和反馈者的政治体制进行必要的调整；大力加强沟通中介的建设，发展独立的社会团体、进一步放宽媒体传播、推进基层政权民主自治，充分发挥其信息整合和分散权力的功能。建立政府信息中心以及各种形式的民情调查、民意测验等机构。
　　整合社会资源，建立弱势群体社会心理支持系统。信访者中有许多是带有偏执型等各种精神疾病，有的是相信宗教力量，在因果报应的心理支配下而长期上访，有的带有很强的自卑或是报复心理，他们中的大部分心理健康存在问题，常人有时很难理解，因此应关心他们的心理健康问题。政府应该大力发展社会心理咨询业，鼓励和支持社会力量为下岗职工、进城民工和贫困群体提供各种心理咨询服务；建立一些具有心理发泄和倾诉功能的渠道，让某些群体或某些人被长期压抑和积累起来的破坏性能量能够有一个合理的、适当的形式发泄并加以正确的引导。□