·决定权是凸显权力机关特征的职权 ·哪些事项该有人大常委会行使决定权 ·遵循科学化、民主化的原则正确行使决定权 人大及其常委会的重大事项决定权，是一项凸现国家权力机关特征的职权。这是因为：人大的决定权，直接表达了人民“说了算、定了干”的当家作主原则，直接反映了人大与同级国家机关之间“我决定、你执行”的权力关系；直接体现了人大在管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务中的权威与作用。1954年刘少奇同志在第一届全国人民代表大会第一次会议上作关于宪法草案的报告时说；“人民代表大会制度既然规定为国家的根本政治制度，一切重大问题就应经过人民代表大会讨论和决定。在闭会期间，经过常务委员会讨论和决定，地方的重大问题经过地方人民代表大会讨论和决定。我国的人民代表大会就是这样能够对重大问题作出决定并能够监督其实施的国家权力机关。” 人大决定权具有三个特点：一是创制性。这是因为行使决定权的主体是国家权力机关，它不向任何其他国家机关负责，只对人民负责，直接享有创制权。二是全局性。这是因为决定的内容，是关系国家或地方国家全局的重大事项。三是权威性。这是因为作出的决定，代表了人民和国家的意志，具有最高的或相对最高的法律效力。正是因为决定权如此重要，所以这么多年来，各级人大都在不断地探索行使决定权的经验。无锡市人大常委会抓住事关本行政区域全局性、根本性的重大问题，抓住人民群众反映强烈、盼望解决的一些突出问题行使决定权，业绩显著。如在2001年作出的《关于加强食品安全议案的决定》、2003年作出的《关于加强失地农民社会保障工作的决定》、2005年作出的《关于加强停车场规划、建设、管理议案的决定》、2008年作出的《关于将全市域建成无锡太湖保护区的决定》等，都在无锡市发展史上留下浓重的一笔，为无锡市人民的安康带来福音。 但是从总的方面看，人大行使这项职权的步履相当的艰难。地方人大设立常委会将近30多年了，但有关方面对人大行使决定权的认识并不统一，争论从未间断。要认真行使好人大及其常委会的决定权，必须解决以下几个问题。 一、什么是人大的决定权? 决定权就是拍板权。人大决定权是一项宪法权力，最能体现人民代表大会制度的本质特征。我们国家实行的是权力一元化的国家机构系统，在这个系统内设置了一个最高权力机关（可以说成是终极裁决机关），这是一个不受其他国家机关监督的绝对权威机关，即由人大代表组成的人民代表大会。作为国家权力机关的人大，当然就拥有对国家事务重大事项的最终决策权。人大作出的决定，具有国家的意志力，法律约束力；人大作出的决定，所在行政区域的党政军民学、东西南北中，必须一体遵行。 人大的决定权，可以说是人大四项职权中的“龙头”权力。因为决定权可以用来解决国家和行政区域内重大的政策性问题、聚积的社会性问题、紧迫的民众性问题、公共的利益性问题；决定权又可以补充其他三项职权的效能，如：某项立法不成熟时，可以通过行使决定权来补充；实施监督效果不大时，可以运用决定权的方式来推进；某些由人代会选举的国家机关工作人员，可以人大常委会会议决定任命的形式得以确认等。决定权对于没有立法权的地方人大和人大常委会具有更加重要的意义。因为决定权可以适时地、灵活地、“一事一定”地解决问题，或推动问题的解决。从某种意义上说，没有立法权的国家权力机关，主要是通过行使决定权来行使国家权力的。 法律赋予人大重大事项决定权，从全局上来讲，也是保障一个行政区域重大决策民主化、科学化、法制化的一项重要制度，是科学执政、民主执政的应有之义。人大要按照民主、科学的原则行使决定权，建立健全重大事项调研制度、咨询制度、听证制度、评估制度，为这项权力正确、有力的行使提供可靠的制度保证。 二、行使决定权有哪些程序？ 讨论、决定重大事项应按以下四个程序进行。 议案提出程序 根据地方组织法的规定，县级以上地方各级人大代表10人以上联名、乡级人大代表5人以上联名，可以向本级人大提出议案。人大常委会主任会议、本级政府、法院、检察院、地方人大的专委会以及地方人大常委会组成人员五人以上联名，可以向地方人大常委会提出有关重大事项的议案或者报告，并根据提出议案或报告主体法律地位的不同，采用不同的程序列入常委会会审议。 调查研究程序 对提请常委会审议的重大事项议案或者报告，主任会议可以决定交由有关专委会或者常委会工作委员会进行审议或调查研究。有关专委会或工作委员会应当就该重大事项广泛听取人大代表和社会各方面的意见，必要时可以举行听证会或者公开征求公民意见，并向主任会议和常委会提出审议意见报告或者调研报告。 审议表决程序 对提请人代会审议决定的重大事项议案或者报告，经人代会主席团同意，交由全体会议审议、表决。地方人大常委会审议重大事项议案或报告时，提请机关的主要负责人或议案的领衔人应当向常委会会议作说明、听取意见、回答询问。然后由全体会议对议案或报告进行审议、表决。根据各方面对该重大事项议案或报告的意见，可以采用进一步调查研究、开展特定问题调查和直接审议表决等方式。 监督反馈程序 为保证决议、决定的有效实施，不仅要建立检查和督办制度；还要完善制约手段，解决规避执行的问题。重大事项一经地方人大或其常委会作出决议、决定后就具有法律的权威性，“一府两院”应当认真贯彻执行，并在规定的期限内向地方人大常委会报告执行情况。地方人大常委会应当定期对重大事项决议、决定的贯彻执行情况进行检查，并将检查的情况向主任会议提出报告。 三、哪种做法是实质意义上的决定权？ 对于这个问题，人大内部的认识并不一致。一种认为，人代会听取国家机关工作报告后作出决议、人大常委会会议听取有关机关工作汇报作出决议，就是行使了决定权；另一种认为，政府、法院、检察院到人大常委会会议来汇报，人大方面没有异议的，就是作出了决定；还有一种认为，人大及其常委会的决定权，是一项实质性权力，只有针对某个实质性的重大事项提出规范性要求的，才能算得上决定。 笔者赞同第三种看法。我觉得，第一种的所谓“决定”，是以“决议”方式形式发布的，它是对国家机关工作报告以及有关事项，予以批准、确认，是表态性的法律形式。目前，许多地方的人代会、人大常委会会议作出的决议，都属于这种类型。第二种的所谓“决定”，人大方面对政府、法院、检察院的报告没有提出异议的，只属于人大“同意”的性质，有关部门不能以此作为社会规范行为。第三种的“决定”较为明显、具体地具备了决定权的三要素，即“实体性问题”、“实质性要求”、“实用性意义”。具有了这“三实”，才能称得上真正意义上的“决定”!在今后的人大工作中，我们要大力提倡和推崇这种意义上的决定权。 四、哪些事项该由人大行使决定权？ 地方组织法规定，人大及其常委会有权“讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族工作的重大事项”。这九个方面，囊括了一个行政区域所有的国家事务和社会事务。法律赋予人大及其常委会如此宽泛的决定权，进一步体现了我国“权属人民”、“权在人大”的政治制度，也为各级国家权力机关行使决定权留下了较大的“自主空间”。但是，决定权的宽泛性也给行使者带来界定“重大”的困难性。因为，如果是“重大事项”而不作出决定，人大就有失职之责；如果不是“重大事项”而作出了决定，人大就有越权之嫌。当前，有些地方出现了一种发人深思的现象：一方面是公众埋怨人大行使决定权不力，另一方面是政府埋怨人大代行了行政决策权。产生这种现象的原因，就是对“重大”度的认识和把握。为了扭转这种局面，有许多地方的人大，多次呼吁全国人大详细规定人大决定权的范围。也有许多地方的人大或人大常委会，作出了行使决定权的办法，硬性规定“重大事项”的范围。笔者认为，这两种做法都不太现实和适用。 应该认识到，“重大事项”是一个地区的、动态的、发展的概念，对重大事项的界定必须具有一定的灵活性和前瞻性，才能使作出的“决定”适应本行政区域经济、社会的发展和社会主义民主政治建设的需要；“重大事项”又是“时”、“空”特点非常鲜明的概念：各个不同的行政区域、或同一个行政区域各个不同发展阶段，“重大”的尺度都不尽相同。因此，不要说全国人大难以对五级人大作出划一的“重大”界定，就某一个地方人大，也难以对本行政区域的“重大”作出一个非常具体的界定。20世纪80年代初，彭真委员长曾经指出，把握重大事项，要坚持“全局性、长远性、根本性”原则。根据这个要求，我认为，事项的“重大”性的界定要把握以下五点：一是指全局性很强，影响到本行政区域大局发展的突出事项；二是指涉法性很强，影响到法制、法治严肃性的突出事项；三是指公众性很强，影响到民生和民心向背性的突出事项；四是指突发性很强，影响到社会稳定的突出事项；五是后续性很强，影响到科学发展、构建和谐社会的突出事项。 五、谁是主动提出和报告重大事项的主体？ 毫无疑问，向权力机关主动报告重大事项的机关是政府、法院、检察院，而认定“重大事项”并作出相应决定的机关是人大及其常委会。 而现实情况并非都是如此。许多地方的政府、法院、检察院没有这个主动性向本级人大及其常委会报告工作，有许多诸如行政区划的调整、经济与社会发展目标的确定、政府重大实事工程的安排、城市规划的修订、地方财政重大支出项目的增加、涉及民众普遍利益政策的出台、荣誉市民的授予等实实在在的重大事项，有关地方的行政机关对人大采取“先斩后奏”、“不斩不奏”、“斩时急奏”的方法，有的甚至是“斩了也不奏”。 本应主动提出报告、接受审议的政府，何缘变成了主动决定重大问题的主体?本应主动认定、决定重大事项的人大，何缘变成了被动应付的客体?这种国家权力错位的状况，反映了我国当前行政权力在膨胀、人大权力被挤压的现实，反映了国家权力机关行使重大事项决定权的工作任重而道远。这里要特别强调的是，政府的依法行政，其中一个重要内容，就是尊重和保障人大的重大事项决定权。对于法律规定的需要由人大讨论决定的重大事项，政府要自觉地、及时地提交人大讨论决定。同时，还要看到人大的决定权高于行政的决定权。有的重大事项，虽然政府有权决定，但人大认为需要进行审议，政府就必须提请人大及其常委会讨论、决定。 过去有这样的说法：“党委决定，政府去办”，把国家权力机关搁置一边。这是法制不健全的表现，党政不分的表现。各级党委应按党的十六大的要求，切实改进执政方式，提高领导艺术，支持人民当家作主，支持人大依法行使职权，把党有关国家事务的决策，以建议的形式，通过政府提交人大讨论决定，或者直接向本级人大提出建议案，由人大或人大常委会会议审议通过，作出决定。 六、怎么样行使好重大事项决定权? 党的十六届四中全会提出，要改革和完善决策机制，推进决策的科学化、民主化，完善重大决策的规则和程序，通过多种渠道和形式广泛集中民智，使重大决策真正建立在科学、民主的基础之上。人大要根据党中央的这一要求，严格按照程序把重大事项决定权行使好。特别是要组织人大代表、常委会组成人员，把重大事项的来龙去脉、相关问题调查清楚，把各阶层群众、各方面利益群体的意见、建议了解清楚，为行使决定权取得第一手资料。在这个基础上，建立行使决定权的咨询论证、公开听证等制度，听取专家、学者以及社会各个方面的意见，提高人大决策的透明度、公开度、公正度。在审议时，要充分发挥人大代表、人大常委会组成人员的才智，鼓励他们敢于实事求是地对重大事项的决策发表意见，投上“明白票”。对于审议中分歧意见较大的问题，要引进辩论机制，摆事实、讲法律，通过“辩”、“思”求得一致。对于一时难以取得普遍认同的重大事项决定案，不宜强行表决，待作进一步调查、沟通后再行审议，使人大及其常委会作出的决议决定符合法律、符合人民的利益与意志。 □