监督法实施以来，规范性文件备案审查工作在各地逐步开展起来，无锡市人大常委会也将这项工作纳入日程。从目前各地工作实际看，规范性文件备案审查工作总体还处于起步和探索阶段。下面，结合无锡市的实际情况和各地的实践经验，对规范性文件备案审查的制度形成、重要意义和实施中存在的问题作一些初步探讨。

　　一、规范性文件备案审查制度的确立、发展与基本形成

　　对规范性文件进行备案审查，是宪法和法律赋予各级人大常委会的一项重要监督职权，是维护社会主义法制统一的一项重要制度。应当指出的是，这一制度并非监督法新设定的一项制度，其从最初确立到完善形成，大体经历了三个阶段。

　　一是初步确立阶段。宪法第一百零四条规定，县级以上地方各级人大常委会可以撤销本级人民政府不适当的决议、命令，以及下一级人大不适当的决议。这是宪法基于国家职权所进行的分工，是宪法对地方人大常委会作出的制度安排。这一规定赋予了地方人大常委会审查规范性文件的权力，是地方人大常委会对规范性文件进行审查的宪法依据。

　　二是逐步发展阶段。在宪法规定的基础上，地方组织法和立法法对规范性文件备案审查制度进行了补充和完善。地方组织法进一步扩大了规范性文件审查的范围。第四十四条规定，县级以上地方各级人大常委会可以撤销本级人民政府不适当的决议、命令，以及下一级人大及其常委会不适当的决议。立法法则对备案审查制度作了专门规定，使备案审查制度更为明确具体，并取得了重要突破。第八十九条规定，地方政府规章应当报同级人大常委会备案。第九十二条明确授权接受备案的机关可以对规章等规范性文件的审查程序进行规定。正是第九十二条的规定，使得规范性文件备案审查制度从原有的形式性审查范围中脱离出来，从而真正具备了实质性审查的意义。无锡市也正是根据立法法的规定，专门制定了有关政府规章备案审查的规定，逐步将规章备案审查工作开展起来。

　　三是基本形成阶段。2006年的监督法设专章对规范性文件备案审查作了全面规范，这是在立法法已有的立法监督的基础上，在新形势下对法律监督制度的进一步完善和深化。监督法正式将规范性文件备案审查作为七种监督方式之一，以法律形式固定下来，同时还将规范性文件备案审查的范围进一步扩大，并授权省级人大常委会对地方人大常委会审查、撤销规范性文件作出具体规定。根据监督法的要求，各地省级人大常委会均制定了有关规范性文件备案审查的规定，并积极推动这项工作在本地区全面开展。因此，可以说监督法的出台，标志着地方人大常委会规范性文件备案审查制度正式形成。

　　二、规范性文件备案审查的重要意义

　　规范性文件备案审查工作的开展，有赖于正确认识其重要意义。只有真正从思想上提高认识，高度重视，才能有力推动这项工作全面有效开展。

　　（一）加强规范性文件的备案审查，是民主法治建设的必然要求。民主法治的一个显著特征就是公民享有广泛的民主管理国家政治、经济、社会事务的权利。由地方国家权力机关对规范性文件的合法性、科学性、可行性进行审查，其实质就是代表选举他的全体人民参与管理本行政区域内的具体事务。对规范性文件备案审查的过程，就是使权力的行使不致偏离民主与科学准则的重要手段，这样可以切实防止权力滥用，保证人民的权力真正用来为人民谋利益，提高法治化水平。

　　（二）加强规范性文件的备案审查，是保障宪法和法律正确实施的有效手段。规范性文件如果存在合法性或者重大合理性问题，一旦实施，危害的往往不是—个人或者几个人的利益，将会在—个较长的时间，影响到一个方面、—个地区，损害人民群众的利益，甚至会引起社会的不稳定。国家权力机关加强对规范性文件的审查监督，把好质量关，及时纠正或者撤销与法律法规相抵触的规范性文件，就能有力地制止法律实施中的偏差现象，对于确保法律、法规在本行政区域内得到正确贯彻，维护社会主义法制统一和尊严具有重要作用。

　　（三）加强规范性文件的备案审查，是维护社会公平正义的现实需要。行政部门制定的规范性文件集中体现了政府及其部门的管理要求，虽然绝大多数经政府集体讨论，但更多地体现了政府及其部门单方面的意志。通过对规范性文件的备案审查，人大常委会可以将民意反映给政府及其部门，敦促政府修改或者予以撤销违法、不适当的规范性文件，可以从源头上防止和避免出现损害社会公平正义的做法，更好地体现人民群众的根本利益，促进社会稳定和谐。

　　三、规范性文件备案审查工作中存在的几个问题

　　监督法出台后，无锡市人大常委会高度重视。根据监督法和省有关规定，常委会对地方性法规和有关工作文件进行了全面清理；制定了《无锡市人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查规定》，对备案审查工作进行了细化；2007年以来，共备案政府报送的规范性文件30件，其中政府规章19件，其他政府规范性文件11件；今年还对两起公民申请要求审查的规范性文件进行了被动审查。总体来说，规范性文件备案审查工作取得了一定成绩，但还存在一些问题需要进一步厘清和探讨。

　　（一）关于规范性文件备案审查的范围

　　明确规范性文件的范围是备案审查工作的前提。根据有关法律规定，报送市人大常委会备案审查的规范性文件是比较具体的，但有两个方面的问题需要进一步明确：一是人民政府的决定、命令的范围。这里的决定、命令显然是一个大概念。实际工作中，政府制发的规范性文件中以决定、命令两个文种出现的极少，以公告、通告、通报、会议纪要、意见等文种出现的则比较常见。如果仅仅依照文件的形式来判断是否属于须报人大常委会备案审查的规范性文件，则会导致规范对象缺位，使备案审查工作流于形式，甚至难以开展。因此，不能拘泥于文件的形式，而要着眼于文件的性质来判断。只要是政府制定的，涉及公民、法人或者其他组织的权利义务，并具有普遍约束力的文件都应当报同级人大常委会备案。实践中还存在大量以政府办公室名义发布的，以及政府或者政府办公室同其他国家机关或者组织机构联合发布的规范性文件。据统计，2007年市政府办公室发布的规范性文件达57件，超过了同年政府规章（11件）和政府规范性文件（31件）之和。此类文件原则上只要是经过政府批准或者同意的，都应当报送备案，但考虑到其情形比较复杂特殊，可以与政府进行研究商定。二是党委和政府联合发布的规范性文件。党政联合发文在实际工作中是比较常见的。2007年的统计数据显示，市委、市政府联合发布的规范性文件有18件之多。这些文件通常涉及全局、与人民群众的切身利益密切相关。这类文件既是政府的文件，也是党委的决策，性质重合、不好区分，目前不宜纳入备案审查范围。

　　（二）关于规范性文件备案审查的标准

　　立法法和监督法分别规定了地方人大常委会有权撤销本级人民政府发布的决定、命令和下一级人大及其常委会作出的决议、决定的情形。这就是规范性文件的审查标准。概括地说，包括了合法性和合理性标准两个方面。合法性标准一般包括四层含义：一是不得超越权限；二是不得限制公民、法人和其他组织的合法权利；三是不得增加义务；四是不得与上位法相抵触。总体来说，合法性审查由于有法律、法规和人大及其常委会的决议、决定作为依据，相对比较容易确定。合理性审查主要是对规范性文件的内容是否客观、适度，是否符合本行政区域的具体情况和实际需要，是否符合社会公平正义进行的审查。有些规范性文件未必违法，但从一般常理看，或脱离实际，或有失公正，或有损人民群众的利益，也是需要撤销的。合理性审查体现了对实质正义的追求。一般来讲,合理性包括两层意思:一是制定规范性文件的动机、目的和具体规定符合法律的目的、原则和精神；二是设计的制度符合公正、合理、客观、适度的一般要求。有学者从立法权的运用和行使要符合客观规律、要适度出发，提出应从三个方面来加以把握：一是立法动机应当是建设性的；二是立法行为应当建立在充分的理论根据和实践基础上；三是立法权行使应当合乎情理。这对准确把握规范性文件的合理性有一定的借鉴意义。

　　（三）关于规范性文件备案审查的方式和程序

　　备案与审查是一个问题的两个方面，备案是前提，审查是目的。规范性文件的审查主要有被动审查和主动审查两种启动方式。所谓被动审查，就是以公民、法人或者其他组织提出审查建议或者要求为前提而开展的审查。在被动审查方面，审查的问题通常比较明确具体，应当更加突出对公民、法人和其他组织权益的保护。规范性文件实施后，往往对其适用范围内的公民、法人和其他组织的利益影响最直接，他们对规范性文件是否合法、适当，对自己权益是否造成侵害，体会往往也是最深的。在主动审查方面，有些同志认为可查可不查，这种观点值得商榷。从目前情况看，进行主动审查是必要的，不仅有助于备案审查这一监督形式起到应有的作用，而且可以更好地发挥审查机构的积极性和主动性，也更符合备案审查的本意和要求，是人大常委会维护国家法制统一，依法履行职权的有力保障。考虑到当前有关机构设置和人员配备状况，主动审查要有选择性和针对性，要突出重点，不能泛泛而审。可以重点从以下几个方面把握：一是人民群众关注的热点问题；二是限制或者剥夺公民权利的；三是规定行政许可、行政处罚、行政强制、行政收费等内容的。对涉及这些内容的规范性文件，应当按照审查标准，积极主动地开展审查工作。

　　对于规范性文件审查后的纠正程序，要本着积极、稳妥的原则，与制定机关相互配合，充分启动与发挥制定机关自行纠正的功能，将问题解决在前面，保护制定机关的积极性，使备案审查工作积极稳妥地进行。

　　（四）关于规范性文件的备案审查机构

　　根据立法法和监督法的有关规定，规范性文件备案审查的主体是人大常委会，但在人大常委会内要有相应的机构和人员来具体从事备案审查工作。在审查工作机构的确定上，应当根据不同的审查方式，确定不同的审查工作机构。在被动审查上，明确由常委会法制工作机构会同有关工作机构进行审查。在主动审查上，明确由常委会有关工作机构进行审查，并与法制工作机构进行会商。为确保对规范性文件备案审查工作到位，还需要设立专门的审查工作机构，配备专门的工作人员。考虑到规范性文件备案审查工作涉及常委会各个工作机构以及其他各方面，这个审查工作机构应当是综合性的机构，承担规范性文件备案审查工作当中综合性的日常工作及相关工作，能够对规范性文件实施统一管理。这样的设置便于动员各方面的力量，分工协作，齐抓共管，共同做好这项工作。□