2009年4月29日，无锡市人大常委会制定了《无锡市刑事被害人特困救助条例》，2009年5月20日，江苏省人大常委会批准通过。对刑事被害人司法救助进行地方立法，在全国尚属首创。
    长期以来，在刑事司法实践中，被害人因犯罪而遭受到的人身、财产损失，主要是通过提起刑事附带民事诉讼，由犯罪人来进行赔偿。但这种赔偿途径的缺陷比较明显：其一，如果刑事案件不能侦破，无法确定犯罪人，那么索赔对象就难以具体落实；其二，即使案件破获、犯罪人被确定，如果犯罪人缺乏足够的赔偿能力，“附带民事诉讼”也会因无力执行而沦为“法律白条”。
    面对这样残酷而悲哀的现实，人们不禁要问：法治的阳光什么时候才能照耀被害人？
    令人欣慰的是，2009年4月29日，无锡市人大常委会制定了《无锡市刑事被害人特困救助条例》。 2009年5月20日，江苏省人大常委会审议通过了该条例。法律终于在刑事被害人救助问题上作出了回答。这项立法填补了我国法律制度上的一个空白，是一项具有深远意义的创举。
    行动篇
    任何立法变革的力量总是来自于实践这个支点。对刑事被害人司法救助进行地方立法，无锡开了先河，这得益于无锡的丰富实践，也得益于全国上下对这一问题的广泛关注。
2007年3月，一部由最高人民检察院刑事申诉厅、江西省人民检察院、中国犯罪学会部分学者共同商议的《中华人民共和国刑事被害人国家补偿法（建议稿）》，由全国人大代表、江西省人民检察院检察长孙谦形成建议提交全国人大。这标志着我国刑事被害人国家补偿第一次正式在立法层面上提上议事日程。
    同年，最高人民检察院要求全国检察机关在条件允许情况下，积极开展刑事被害人救助制度试点工作，随之有将近20个省开始此项尝试。
    与此呼应，江苏实践的第一步始于苏州昆山。2007年3月，昆山市人民检察院《关于设立特困被害人救助专项基金的暂行办法》出台。
2007年下半年，无锡市检察院在江阴市检察院、锡山区检察院开展了特困刑事被害人救助的试点工作。2008年1月，外来务工人员王成明则成为了无锡首例被救助的刑事被害人。    
    其后，无锡的“被害人救助”探索又向深处发展，呈现两大延伸。
    第一个延伸，救助机关向更宽层面延伸。
    2008年5月，无锡市锡山区检察院积极牵头，率先联合公安、法院、司法、民政五部门共同建立特困刑事被害人救助机制，出台了《特困刑事被害人专项救助实施办法（试行）》。自此，锡山区在办理刑事案件过程中，公、检、法任一环节发现符合条件的特困刑事被害人就可实施救助。
    第二个延伸，救助内容从一般的资金救助扩展到了法律援助、心理疏导以及就业帮助等，更全面地保障了被害人权益。
    2007年10月，江苏溧阳低保户黄小牛在锡山经营夜排档的女儿惨遭杀害，一家人生活陷入困境。锡山区检察院告知了救助办法，然而黄小牛拒绝了。他认为，如果自己申请了这个钱，被告人会被减刑。他对承办检察官说：“不要钱，但死刑要由我来执行。”承办检察官意识到，此时化解怨恨比给一笔经济补偿重要得多。
    该院向区司法局申请法律援助，很快，副主任律师吴高俊被指派为黄小牛的援助律师。接案后，吴高俊很快与黄小牛做了沟通。在刑事附带民事诉讼中，吴律师仔细分析，剔除了部分不切实际的要求，劝导他依法维权、理性诉讼。黄小牛欣然接受，成为江苏第一例在获得经济救助的同时获得法律援助的刑事被害人。
    除了无锡检察机关自身的不懈探索和有益尝试之外，无锡地区的经济实力和发展水平也为救助制度的正常运行提供了保障。无锡检察机关曾经做过调研，根据对近两年公安、检察院、法院的救助情况进行分析，预计《条例》实施后，每年对刑事被害人救助所需要的资金将高达数百万元。这么大的一笔资金，显然需要相当的经济实力和国家财力保障。
    立法篇
    2007年11月，无锡市检察院向无锡市人大常委会提交了“无锡市特困刑事被害人救助条例”立法议案。
    无锡市检察院袁金彪检察长介绍：“刑事被害人救助工作是在当前相关法律制度尚未建立的特殊时期，为解决刑事被害人特殊困难而采取的一种过渡性安排，是一项新的尝试与探索。今后的发展方向必然是规范化、法制化。无锡检察机关积极推进这一地方立法，本身就是为将来国家立法积累经验，提供素材。”  此后，无锡的刑事被害人救助立法准备工作紧锣密鼓，稳步推进。
2008年4月，无锡市人大常委会专门召开了立法建议项目论证会。
    2008年5月，第一次刑事被害人救助制度立法研讨会召开。多名法学专家以及全国人大法工委、最高人民检察院、民政部相关负责人出席。
    2008年11月，《无锡市特困刑事被害人救助条例》被列入无锡市2009年立法计划。同时，成立了由市人民检察院牵头、市中级人民法院、市公安局、市司法局派员参加的起草小组，进行调研论证，经过十多次修改形成了《无锡市特困刑事被害人救助条例（草案）》。
    2009年2月26日，无锡市第十四届人大常委会第十次会议第一次审议该法规案。同年4月29日，第二次审议并获得通过。2009年5月20日，经江苏省人大常委会批准，将于10月1日正式实施。
解读篇
    《条例》共25条，主要内容包括了《条例》制定的目的、立法依据、适用范围、救助原则、救助部门、救助对象、救助金的来源与发放、救助程序、救助监督等。
    无锡市人民检察院副检察长、《条例》起草小组组长张承平在接受采访时说：“《条例》是我们从实际出发，充分考虑到无锡当前地方经济社会发展水平后制定的。事实上，在对刑事被害人特困救助的实践探索中，我们走得比《条例》规定的更广、更深。” 他介绍了《条例》的如下特点： 一、救助限于特困对象
    与草案相比，最后通过的条例在名称上加了“特困”二字，改为“无锡市刑事被害人特困救助条例”。这样修改主要考虑两个方面，一是在名称中开宗名义地表明救助的性质，明确救助的主要条件；二是突出“特困”二字，以利于提高救助工作的效率和效果。
    《条例》规定的特困救助对象包括两类人，一是无法及时获得加害人的赔偿、工伤赔偿、保险赔付，因医疗救治等原因造成家庭生活陷入严重困境的刑事被害人；二是刑事被害人因受到犯罪行为侵害致死的，依靠其收入为主要生活来源的、生活因此陷入严重困境的被赡养人、被扶养人、被抚养人。
    二、救助体现平等理念
    不管刑事被害人是本地人还是外地人，只要是在无锡市行政区域内遭受犯罪行为侵害、刑事案件属于无锡市司法机关管辖，符合《条例》规定的条件，就可以按照《条例》申请救助。这充分体现了平等保护的理念。
    三、救助只能救急
    只有当刑事被害人家庭生活、医疗救治陷入严重困境，国家才启动这种救助机制，解决的是被害人的实际困难而不是遭受的损失，就是老百姓常说的“救急不救贫”。因此，重大财产损失、精神损害不在救助之列。
    救助机关在综合考虑刑事被害人遭受犯罪行为侵害所造成的实际损害后果、医疗费用、家庭实际困难等情况后，决定发放救助金的数额。救助金一般不超过一万元，特殊情况不超过本市上一年度职工年平均工资的三倍。
    在司法实践中，公安、司法机关对案件事实、刑事被害人及加害人的基本情况掌握得比较清楚，在相关证明材料的调取、核查方面比较便利。为此，《条例》明确刑事被害人的救助申请可在公安、检察、法院任一环节提出，直接从案件承办机关领取，救急特点更为突出。
    四、救助体现公开公正
    符合条件的救助人未提出救助申请的，案件承办机关还可以进行主动救助，即根据案件具体情况，直接提出救助意见和救助金额。
    救助公开可以防止暗箱操作和权力滥用。《条例》规定，救助机关应当定期向社会公布刑事被害人特困救助情况。救助公开具体包括救助信息要公开,救助过程和决定要公开,救助的事实、理由、依据、金额等要公开,救助经费的管理和使用要公开。
    据统计，截至2009年一季度，无锡市两级检察机关共对35起刑事案件中41名被害人或被害人的遗属实施了救助，救助总金额24.4万元。
    虽然，几千、上万元的救助金对身处困境的被害人来说，只是杯水车薪，只是寒夜里暂且取暖的一撮火苗；得到救助的王成明、黄小牛们也只是每年庞大刑事被害人中极少的一部分；无锡的救助立法，也只是广袤国土的一角。但是，我们看到，从一片空白，到关注呼吁，到探索实践，再到地方立法，不长的时间内我们已经取得了长足的进步。刑事被害人权益保护已如曙光初照，终会阳光灿烂。□

    《无锡市刑事被害人特困救助条例》出台意义深远
    无锡市以地方性法规的形式，在全国第一个对刑事被害人特困救助制度作出规定，意义深远。体现了人权保护、人道主义精神，体现了社会公平正义的要求、人们对美好社会和良法的追求。对社会和谐稳定，减少社会矛盾、防止矛盾激化，防止意外事件的发生，都是必要的。条例的制定实施，对于党和政府树立良好的形象、更好地体现党群关系都十分有益。
    条例的出台，践行了宪法“尊重和保障人权”基本原则，有利于保障社会公平正义。现实中，刑事案件尤其是造成被害人伤亡的案件中被告人及其他赔偿义务人没有赔偿能力或者赔偿能力不足的情况大量存在，导致刑事被害人或其近亲属要求赔偿损失的权利不能实现，医疗、生活陷入困境。由国家对其进行适当的经济资助，条例对“本地人”、“外地人”实行“普惠制”，给予平等保护，充分体现了对人权的尊重和保障，体现了社会公平正义的精神和理念。开展刑事被害人救助工作既是一项民生工程、民心工程，也是一项法制工程。条例的出台符合政府适应社会要求进行执政的理念，也有利于促进司法机关依法办案、文明执法、公正司法。
    条例的出台，推进了刑事被害人特困救助工作规范化、法制化。近年来，各地司法机关以不同方式对刑事被害人救助工作进行了积极探索和尝试，积累了经验，取得了很好的社会效果。无锡市根据本地的实际情况和需要，将刑事被害人特困救助制度上升为地方性法规，使之成为社会普遍遵守的规范。条例对刑事被害人救助适用范围、救助对象、救助原则、救助机关、救助程序、救助标准等内容作了全面具体规范，将该项工作纳入了法制化轨道。
    条例的出台，有利于维护社会和谐稳定。在刑事被害人遭受犯罪行为侵害，无法及时获得赔偿的情况下，容易引发恶性报复事件或者久访不息，直接影响社会和谐稳定。积极、稳妥、有序地开展刑事被害人救助工作，在当前刑事犯罪高发的形势下具有重要意义。条例的出台充分体现了维护社会稳定、构建和谐社会、保障和改善民生的基本要求。
    我有理由相信，就像无锡市当年在全国第一个制定预防职务犯罪条例，从而成为全国这方面立法的“标杆”一样，《无锡市刑事被害人特困救助条例》的出台和施行，十分必要、意义深远。□
（观察员：刘克希  江苏省人民代表大会法制委员会副主任委员，主要研究领域为民法学、立法学。）