——写在地方人大设立常委会30周年之际

　　地方人大设立常委会30年了。在我29年的人大工作历程中，有一段经历与代表法很有缘：1989年10月，我应全国人大常委会办公厅的邀请，到北京参加代表法起草工作；1992年，在代表法公布施行的那年起，我连续15年担当无锡市人大代表，认真执行代表职务，先后13次领衔向人民代表大会提出重大事项的议案，其中的7件议案由大会作出决议；这些年来，我先后应邀为7个省的150多个地方作人大制度、代表法、代表主体作用、代表履职技能等讲座。可以说，我是代表法的辛勤起草者、忠诚执行者和热情宣传者。在纪念地方人大设立常委会30周年的时候，我觉得有一个沉重的话题应该认真面对：怎样把代表法深入地贯彻好？怎样有效地把人大代表的主体作用发挥好？
　　大凡政治主体，指的是在政治过程中处于主动地位的政治实体。人大代表作为国家政权机关的重要政治主体，代表着人民管理国家，当家作主。代表法是第一次以法律的形式肯定了人大代表在国家权力机关中的主体地位。（一）在各级国家权力机关中，代表是组织主体，以此保证了人大代表对国家权力机关及其工作机构的组织控制和意志控制。（二）在各级国家权力机关中，代表是权力主体，以此保证了人大代表作为国家权力承载者、行使者的地位，保证国家“权力机器”的发动权、制控权掌握在人大代表手中。而在人大的现实生活中，有的领导却认为，代表的组织主体是“硬杠子”，不能违背，代表的权力主体则是“软杠子”，“不必考究”。他们或者习惯于沿用党委或政府的工作方式，主掌权力，决定问题，发表指示，推行工作；或者更愿意把人大作为一种“程序”，让代表来举举手，“通过一下”。他们这样想、这样做，有意无意地把人大代表放到了权力陪衬的位置上，于情、于理、于法都是不妥的。
　　人大代表的主体地位决定了其主体作用：第一，当家作主的政治作用。人民是国家权力的所有者，人大是国家权力的行使者，人大代表是人民的权力使者。人大代表通过在人代会上的工作，把人民的意见反映出来，鞭策国家机关的工作；把人民的意愿集中起来，依法上升为国家意志，实现人民当家作主。第二，民主集中制的决策作用。人大代表根据民主集中制的原则，对本行政区域的重大事项，进行审议，提出意见和议案，作出具有强制力、约束力的决议、决定，交由政府、法院、检察院执行。第三，对国家机关及其工作人员的监督作用。人大代表通过视察、调研、约见国家机关工作人员等多种方式，实施法律监督和工作监督。第四，联系群众的主渠道作用。人大代表与选民或选举单位的联系，是保证国家机关了解民意、集中民意的主要渠道，是实现公民有序政治参与的主要途径。
　　目前，人大代表主体作用的发挥，无论是与法律的设计还是与民众的要求，都有很大的距离。究其原因，我认为，作为人大的组织和领导层面，还没有确立全心全意依靠代表，“从代表中集中起来，到代表中坚持下去”的工作指导思想；作为人大代表的个体层面，还没有确立“受命于法，听命于民”、全心全意代表人民利益和意志的“天职”观念。正是由于人大代表的主体作用没有得到充分的重视和发挥，因此，许多地方的人大工作活力不足，人民代表大会的民众关注度和社会影响度不高，人大在本行政区域的政治、经济和社会生活中，还没有发挥应有的作用。
　　发挥人大代表主体作用，最重要的载体是人民代表大会。对此，代表法专列第二章，规范了代表有10项权利。但是，许多地方的人大代表行使这些职权，缺乏相应的时间、空间条件和政治氛围。比如：把人代会会期压得很短，安排给代表审议、书写议案和建议的时间很少；人代会把主要的时间和精力放在组织代表“听报告”上，有些人大代表说：“参加人代会，领导就愿我们只带耳朵不带嘴巴”；又如，有的地方把人代会是否“一致通过”，组织提名的候选人是否“高票当选”，会上有没有提出质询案、罢免案等，作为领导干部执行力高低和地区稳定与否的标志。这种做法有悖于民主集中制原则，有碍于人大代表行使职权的积极性。人民代表大会，必须高度重视人大代表讨论国是的责任心、积极性，让人代会与乡野之声、草根之愿交汇，与黎民之情、苍生之怀交融，把国家事、百姓事、天下事融于一堂，使代表成为人民的使者，使人大成为民意通透的权力机关。
　　怎么样发挥人大代表在国家权力机关中的主体作用？这既是一个老问题，也是一个新问题。说是老问题，是因为它一直是人大工作者长期以来寻求解决的、根子很深的问题，必须采取综合整治措施，如从执行代表职务的素质要求出发，逐步地改进人大代表的选举制度；从坚持、完善人大制度的目标出发，逐步地建立代表履职责任制度；从代表人民当家作主的高度出发，逐步地推进代表履职的激励制度。这是一个艰难的、但又是必须进行的过程。说是新问题，是因为地方人大设立常委会已经30年了，无论是工作条件、工作内容、工作要求都有了很大的变化。在新的形势下，发挥人大代表主体作用，已经不单纯是人大的工作方法问题，而是确定人大工作立足点、人大建设着力点的问题。对此，必须抓住三个节点。
　　第一，唤起代表的主体意识。
　　代表的主体意识，是指人大代表对国家权力机关工作积极参与的意识，对本行政区域政治、经济、社会方面的重大事项勇于表明主张的意识，对人民利益和意志具有强烈代表的意识。
　　从当前的情况来分析，众多人大代表主体意识还比较淡薄。有的代表觉得自己“人微言轻”。有的代表觉得是“荣誉、待遇”。一些企业老板当选了代表，觉得“名片”有了“含金量”。有些代表“群众说什么，我就在人代会上反映什么”，“当当‘二传手’”。有些代表参加人代会，仅仅“听听而已”，“多一句不如少一句”，一届代表当下来，竟然没讲几句话，没提出什么建议、批评和意见。有的代表没有主见，“人云吾云”地发言、投票。
　　思想意识，往往是精神和觉悟的折射。上述人大代表主体意识的现状，对人大工作的影响很大。各级人大有必要通过有针对性的教育培训、思想工作、实践摸索和典型引导等方式，尽快唤醒代表的主体意识：让他们清醒地认识到，人民选了我当代表，就要敢于为民执言为民办事，使“人大代表”成为“为生民立命”的“亮点”，而不是碌碌无为的“污点”；认识到，自己是人代会的主角，而不是“配角”；认识到，代表人民行使好国家权力是自己的神圣使命，而不是“听人使唤”；认识到，督促国家机关切实解决群众企盼的重大问题是自己的职责，而不是“报个到、听个会”，敷衍塞责；认识到，人大代表只要善于归纳主流民意，主动运用法定程序，努力推动决策机器，就可以大有作为，而不是“人微言轻”，无所作为。
　　在唤醒人大代表自身主体意识的同时，还要增强国家机关及其工作人员的代表主体意识。人大常委会及人大机关，要真正把人大代表置于主角、主体和主要的位置上，坚持“从代表中来，到代表中去”的工作路线，工作问计于代表，情况调查于代表，决心来源于代表，决策依靠于代表。
　　第二，提高代表的主体技能。
　　全面贯彻代表法、发挥代表主体作用，有许多工作要做，如提高代表对人大制度的认识，以解决履职的方向问题；丰富代表履职技能的知识，以解决履职的力量问题；增强代表执行职务的胆识，以解决履职的精神状态问题；形成科学发展观的共识，以解决代表履职的统领问题。其中，重点开展代表的履职培训、提高代表的履职技能，是一项经常性的重要工作。要安排好代表届初、届中、届末的长期培训计划；要将代表培训列入党校的教学规划；每年都要用一、二天时间组织全体代表的培训，不断提升人大代表“应知”、“应会”、“应为”的知识层次和工作水平；要按人大代表的类型以及不同时期的人大工作重点，提出培训的要求和目标。磨刀不误砍柴功。抓好了代表培训，人大工作就能“根深叶茂”。抓好了代表培训，就能使人大代表从目前的义务意识强于权利意识，过渡到既自觉履行代表义务又积极行使代表职权；从单纯地反映群众意见，过渡到关注群众热点问题，督促国家机关改进工作；从人代会的“听会者”，过渡到把握主流民意，贯彻科学发展观、构建和谐社会的决策者；从一般的参加代表活动，过渡到围绕本行政区域的重点工作展开调查研究，在重大问题上提出真知灼见；从审议、议案的附议者，过渡到有独立见解、依法提出议案、质询案、罢免案的领衔者。
　　第三，保障代表的主体地位。
　　人大代表特殊的主体地位和主体作用，需要特殊的法律予以规范。对此，代表法从四个方面实施保障：一是专列第四章“代表执行职务的保障”，这么大的保障篇幅，是代表法的一大特点。二是民主保障。代表法第二十九条规定：“代表在人民代表大会各种会议上的发言和表决，不受法律追究”。这款“免究权”，保障了人大代表在国家权力机关具有最广泛的民主权利。三是法制保障。代表法第三十条关于代表人身特别保障的规定，将代表是否接受逮捕、刑事审判或限制人身自由的许可权，交给了人大。四是全民保障。“一切组织和个人都必须尊重代表的权利，支持代表执行职务” ——亦即全民都负有尊重、支持、协助、保障代表执行职务的法律义务。
　　对代表主体地位的保障，有一个问题比较突出：那就是办理代表建议、议案不认真。有的机关和干部，虽言必称“人大代表是国家权力机关的”，但一遇到难办的代表建议就皱起眉头；有的办理单位用各种理由搪塞代表，或者热衷于在答复的“满意率”上做文章，不在解决问题上下功夫；有的对代表的议案和建议、批评、意见，不一视同仁，领导干部代表提出的就重视、办得快，基层代表的则大相径庭；有的对人代会上代表的建议比较重视，办理代表闭会期间的意见则马虎草率。凡此种种，说明国家机关及其工作人员对人大代表的地位、作用存有偏见。要在深入贯彻代表法的过程中，大力开展纠偏扶正工作，使一切组织和个人认识到，人大代表反映人民心声、对国家机关工作提出建议和议案，是法定的权利；而办理好人大代表的建议、议案，则是相关组织和个人的法定义务。只有遵从这种权、责关系，人民代表大会才能沿着代表人民当家作主的方向，走得更好，走得更远！□