人民代表大会审查批准预算、监督预算的执行，是宪法、法律赋予的一项重要权力。多年来，各级人大在加强立法、完善制度、强化监督等方面做了大量工作，其中蕴含的一个核心问题，就是如何通过不断完善程序性和实质性的审查监督，更好地行使国家权力机关对预算的审查监督职权。
    加强各级地方人大及其常委会对地方预算及其执行情况的审查监督是各方面关注的热点问题。就预算监督的总体情况而言，已经取得了很大进展甚至突破。特别是监督法出台后，明确了预算监督的六项重点内容和两个针对性要求，使这项监督进一步从程序性向实质性转变。但是由于预算监督对程序规范的内在要求极强，从预算编制开始到预算执行再到决算结果出来，整个过程情况多变化，涉及的层层级级关系极其复杂，用目前事后程序监督办法仍很难解决程序本身要求的前置监督问题。我们认为，按照监督法和预算法的要求，应该是预则立、不预则废，算则明，不算则暗，监督则有制约，不监督则无制约，法则众、不法则寡；无制约则无全面、协调和可持续发展。因此，预算的程序性监督本身，包含着实质性的提前介入、公开透明、全面周详、审核审计和协调各方关系的要求。
    按照预算法、监督法的程序要求，地方人大在预算审查监督中，仍然因一些实质性问题的存在，使监督的程序性难以满足法律法规规定的主要原则。
    一是预先原则。预算法第三十七条规定，本级预算草案应提前1个月交本级人大有关专门委员会或常委会工作机构进行初审。但由于多种因素的影响，市和县（区）两级人代会常常提前到该年1月上中旬召开，此时财政部门仓促编制预算草案，很多具体事项来不及衔接沟通，收入和支出的主要内容只能凭借经验或预测确定。人大专门委员会或常委会工作机构在收到这样的预算草案后，10天半月很难有效组织细致的初步审查，提出有份量的综合性意见和建议。很难就每个部门的部门预算，每个重点项目的项目预算进行逐条地深入探讨，由于提前介入和预先原则贯彻不够，人代会审议预算更难体现人大代表广泛的参与性和公开原则。预立不准，故而调整预算成为家常便饭。而在调整预算过程中，由于没有严格的法律规定，预先性原则贯彻得更加不够，往往调整报告一经提出，就会顺利通过。
    二是统一完整性原则。预算是政府的基本财政收支计划，反映了政府活动的范围、方向和政策意图。从本级财政预算来讲，政府收支规模应该在预算中有完整的体现。如果残缺不全，即使走过了审查程序，也只能说是部分通过，降低了预算的合法有效性。现在，从预算级次上看，不少城市的开发区收支规模颇大，但其财政预算却未列入本级预算收支的范围，且其建制非独立行政区划，无人大监督，不列入本级财政预算，意味着宪法规定的地方组织体制缺少了一块。与此相类似的，还有县、区在城市化进程中撤镇并乡形成的新型街道，其也有财政收支的具体运作，但同样未列入本级财政预算进行程序性监督和审查。
    三是专业性原则。在地方收支预算中，目前还有相当多的政府性收支没有纳入预算，包括土地拍卖收入、融资性收入和国有资产经营收入等等。而相应的支出有的却已纳入预算支出范围，比如部分债务利息支出和国有企业改革发展支出等等，造成在预算上的收支矛盾，入无计量、出则隐显，难以计算管理和寻根问祖，使预算执行缺乏严格的专业性和规范性。对没有纳入预算的政府性收支，地方人大只能通过听取和审议审计工作报告的办法进行监督，但在这个程序上审计结果也往往只管到是否违规违纪和违背相关政策。对更加专业的财政利益分配和调整方向是否妥当等问题几乎不会涉及。 
    四是预算监督的严肃有效性原则。按照现行法律的法定程序规定，人代会审查批准本级预算，人大常委会监督预算执行和审查批准预算调整方案，并审查批准上一年度本级决算。要保证这一系列法定程序的严肃有效性，首先就要保证人代会审查批准本级预算的严肃有效性。但是由于上述在程序上产生预见性、统一完整性和专业性不够等问题，使人代会年初批准的本级预算带有一定的虚拟性和模糊性，留给人们印象最深刻的是预算收支的增长幅度或比例，只是一个大的数字概念。其中重要的政府支出预算实际上也只审批了一个大数。对人们关注的新农村建设、就业和社会保障、教育、科技、医疗、文化、卫生及环境保护等等，也只是审批了一个大概的支出，其各类事业下的许多实际项目此时尚在襁褓之中，未必完全确定，真正最终确定项目并且落实支出进度，需要在预算执行过程中经历各方面的复杂博弈。情况的多变，要求预算管理有较大的弹性和灵活性。而人大常委会日后监督预算执行和审批预算调整等工作，也只能适应这种预算管理的权变。怎样做到权变有度，权变有则，一方面是人大常委会监督年度预算执行情况工作中的重要任务，另一方面也是年初人代会审批本级预算中应该关注的问题，不仅要提前编制收支平衡的本级预算，还应细化编制各项目预算，以此保证人大审批本级预算的严肃有效性。
    五是监督与被监督运行时的互动性。在人大进行的预算审查中，长期以来存在着对政府提供的预算信息透明度不高的呼声，所谓“外行看不懂、内行说不清”是代表和委员对此的实际感受。究其原因主要是政府提供的预算信息资料不够完善，有时口径变化频繁，难以进行溯及以往的比较鉴别。同时，代表、委员作为监督主体在平时与被监督者进行预算协调、预算磋商的互动较少，地方人大及常委会组织的专题审议或者专项审议活动较少，缺乏有针对性和务实的预算互动机会。加之代表、委员构成中以领导干部居多，关注政策性问题多，关心具体数据较少，比较超脱。在实施省管县财政体制改革后，县、区籍的市人大代表或常委会委员由于审批本级预算和监督预算执行与之没有实际利益关系，也更易导致事不关己，高高挂起。一定程度上使得这种程序性监督力度削弱，形式意义大于实质意义。
    预算是以数字形式表现的执政纲领，地方人大及其常委会要支持地方政府科学执政、依法行政就必须加强对预算的审查监督。地方人大及其常委会的预算监督只能依托程序性监督起步，并不断向实质性审查监督迈进。从这一意义上讲，预算的程序性监督是实质性监督的重要基础。只有基础强了，实质性审查监督的水平才会提高。这就要求我们必须重视这方面的问题，科学安排审查监督程序。我们认为所谓程序，就是要在程度、序次和全过程有严密的安排，严格的规范和严肃的要求，要规定时间、内容、范围、对象和互动方式，克服随意性，使之严密周全，满足程序性监督本质上要求的预先性、统一完整性、公正透明性、广泛的参与性和专业的严肃性等特点。要通过加强监督的立法，充分完善监督措施和力量。针对现行预算审查监督中存在的突出问题，推进政府全口径预算编制和管理，增强预算的透明度，细化预算审查必经程序，发挥好地方人大及其常委会的作用，促使政府预算管理和人大预算监督形成启动早，科目全、协调细，预测准的良性互动机制。严格守门把关，确保政府的各类支出，均有符合国家意志的预算，以便加强预算管理和执行，提高各类政府性资金的使用效益，造福于人民。□