第26-27次会议

[ 审查报告 ] 关于《无锡市土地登记条例(草案)》审查意见的报告

无锡市人大常委会环资城建工委主任 陈国宁 

时间:2011-05-20 16:33      浏览次数:       来源:       字号:[ ]

主任、副主任、秘书长、各位委员:
    对市政府提请本次常委会审议的《无锡市土地登记条例(草案)》(以下简称《条例(草案)》),环资城建工委进行了认真审查,现将审查意见报告如下:
    一、制定《条例(草案)》的必要性
    土地登记制度是保障土地权利人合法权益的一项基本法律制度。土地作为不可再生的稀缺资源和重要的资产来源,在经济社会发展过程中,其重要性日益显现。近年来,我市范围内利用土地进行融资、抵押等经济活动日益增多,涉及土地各项权利的登记逐年增加,由此产生的争议及法律关系也日趋复杂,这些问题急需有完善的法律法规加以规范和解决。目前,土地登记法律体系主要包括《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国土地管理法》和国土部《土地登记办法》,其中物权法确立了登记制度在不动产设立、变更、转让和消灭过程中的决定性作用,土地登记办法对登记的种类、形式和程序做出了明确规定。但相对而言,上位法的规定比较原则,针对实际工作可操作性不够,需要作进一步深化和落实。因此,以物权法等上位法为依据,结合我市房地产市场发展需要和土地登记实际情况,制定具有地方特色的《无锡市土地登记条例》,十分必要,也很迫切。条例可以作为对土地登记法律法规体系的补充,进一步深化物权法和土地登记办法规定的登记类型和登记要求;总结我市在土地登记方面已有的实践经验,增加可操作性;同时,可以与已经颁布实施的《无锡市房屋登记条例》协调配合,在房地产权利的规范方面协同发挥作用,共同促进我市房地产市场健康运行发展。
    二、《条例(草案)》的形成和主要特点
    根据常委会立法计划,《条例(草案)》自去年底开始酝酿起草,我委积极介入,多次开展《条例(草案)》的立法调研,参与《条例(草案)》的前期起草工作。《条例(草案)》报送稿形成后,我委会同法制工委及政府相关部门,对报送稿进行反复推敲、仔细斟酌。在此其间常委会领导多次听取专题汇报,提出修改意见,并组织相关人员前往杭州、深圳、长沙等兄弟城市,学习土地登记方面的管理和立法经验,使《条例(草案)》的制定质量得到了进一步提高。4月19日市人大常委会主任会议对《条例(草案)》进行了初审,根据主任会议意见,针对土地登记代理服务市场的规范管理、社会公益设施用地是否可以设定抵押、地下空间如何进行权属登记以及如何进一步规范明确登记机构的职责权限等问题进行了深入探讨,并迅速形成了新的修改稿。
    我委认为,经过反复讨论修改,本次提请常委会审议的《条例(草案)》指导思想明确、框架结构合理,主要特点体现为四个方面:一是针对物权法明确的登记种类、形式和程序,《条例(草案)》结合我市登记工作实际,作了进一步细化落实;二是根据我市城市建设发展需要,探索了轨道交通、综合管沟、地下车库等地下空间的权属登记管理;三是在总结实际操作经验的基础上,明确了商品房土地使用权分割转让登记制度。同时与房屋登记条例相衔接,明确了建筑区划内配套设施用地的权属登记方式;四是进一步明确了集体土地所有权和使用权的登记主体和登记要求,为集体土地利用和管理打下了基础。总体来说,《条例(草案)》较好的体现了本市实际和上位法要求,有所突破、有所创新,具有较强的地方特色和可操作性。
    三、对《条例(草案)》的修改建议
    为使《条例(草案)》更趋规范和完善,我委认为有些方面还需要作进一步研究修改,具体如下:
    1.关于地下空间。随着地下空间被广泛利用,涉及地下空间权利的登记要求也逐渐增多,但目前地下空间土地权属登记缺少上位法依据,《条例(草案)》第三十四条的规定也过于简单原则。地下空间的使用性质包括经营性和非经营性、建设形式包括与地面建筑结建以及单独建设、权利主体可能与地表一致也可能不一致,在办理地下空间权属登记的过程中需要根据不同情况分别对待。因此,建议借鉴深圳、杭州等其他城市的经验,对地下空间土地权属的登记作进一步深入研究。
    2.关于宗地部分抵押。《条例(草案)》第三十七条对同一宗地多次抵押及同一宗地同时分别抵押作了相应规定,其中可能涉及同一宗地部分抵押的情形,《条例(草案)》对此没有提出限制要求。我们认为,同一宗地部分抵押有可能影响项目实施的完整性和建设时序的合理性,建议由规划行政管理部门对此进行审核,同意后方可设置抵押,建议在条例第三十七条中增加相应内容。
    3.关于学校等公益设施的抵押。《条例(草案)》第三十八条中禁止“学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体的教育设施、医疗卫生设施和其他社会公益设施的土地”设置抵押。但目前,除事业单位和社会团体外,民间资本和企业资金投资办学、投资其他公益设施逐年增多,对此类投资产生的资产无法禁止设置抵押,但必须防止和减少产生负面社会影响,建议对此作进一步深入探讨。
    4.关于用地条件复核验收合格通知书。《条例(草案)》第四十四条第二款规定国土资源行政管理部门出具的用地条件复核验收合格通知书,作为建设单位办理房屋所有权初始登记时的建设用地使用权证明。一般认为,建设用地使用权证明应当是国有土地使用权证书,用行政管理部门出具的通知代替是否合适,建议进一步研究。
    5.关于住宅小区汽车库(位)。《条例(草案)》第四十七条第一款明确建设单位向业主出售、附赠的汽车库(位),业主可以申请办理国有土地使用权变更登记。此款在明确汽车库(位)可以办理国有土地使用权登记的同时,实际上明确了汽车库(位)的权利归属于建设单位。但目前,住宅小区汽车库(位)权利属于业主还是建设单位仍然没有定论,大多数城市没有出台明确政策,在《条例(草案)》中加以明确是否合适,建议作进一步探讨。
    另外, 《条例(草案)》中个别条款文字表述尚需斟酌修改。
    以上报告,请予审议。

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