第三十讲 公正议事（一）
文 / 陆介标

•公正——议事的道德和准绳
•民本——公正的指向和载体
•程序——公正的要件和机制

公正，即公平与正义。
说起公平正义，先讲一个分饼的故事。17世纪英国作家詹姆•哈林顿在其名著《大洋国》中，讲了两个“无知女孩”分饼的故事：两个女孩要分一块饼，每人一半。一个女孩说：“你来分，我选；要不我来分，你选”。结果是公平分饼，各得其半。这个故事简单而有趣：无论谁分，分饼不均的女孩肯定要吃亏，因为另一个女孩必定先取走较大的一半，为此，她只有公公正正，平均分饼。这两个女孩虽然对政治无知，但她们所做的事完全体现了公平正义的权力原理：第一，必须要有一个公认的规则（“你来分，我选；要不我来分，你选”），以此保证权力公正；第二，受托者（分饼女孩）必须公正；第三，委托者（选饼女孩）必须得到平等权益。当然，分饼的方式还有多种，比如，由两个人中力气大的或权力大的说了算，或者请第三方主持分配等，但最具公正的分配方式只有“你来分，我选；要不我来分，你选”这一种。而这种分配方式，不论在任何国家、任何时间，都是最公正的，与国情无关。而以力气大、权力大的方式进行分配，不论在任何国家、任何时间，都是最不公平、正义的。
按照上述权力公正的原理，我国的人民代表大会制度是最公平正义的政权组织形式。从政体上说，我国宪政的本意是主权在民，人大制度的本质是代表人民当家作主，人大代表的本能是为民请命。从运作上说，我国的人大制度是“一院”式的、不是“三权鼎立”制的，在关乎国家利益、人民根本利益的重大问题上，人大说了算、定了干，不受制于行政、司法机关；从党派上说，在人民代表大会中，无论是中共执政党、还是其他参政党，都以“代表人民的利益和意志”为准，不存在党派的区别和纷争。
温家宝总理说过：“公平和正义比太阳还要有光辉”，“推进社会公平正义就是政府的良心。”从这个意义上延伸，推进议事公平正义，则是国家权力机关议事的道德和天平。众所周知，公开、公平的交易法则保证了市场机制的健康运作，保证了顾客作为“上帝”的地位，顾客可以随便到哪个超市或店铺去，买他们认为货真价值的、服务周到的商品。人民主权观念也可以看作是一个公开、公平的“交易”观念：对于当选者来说，拥有政治投票权的选民是当然的“上帝”，他们必须用公平、正义的服务来“购买”选民的支持；对于选举者来说，他们用选票来“购买”当选者的承诺，要求他们用公权来维护社会的公正和公民的权益。违背上述“交易”，当选者不兑现代表人民利益、意志的承诺，则是不公、不正、不义的；对于代议机构成员来说，则是不道德的，是失职。
那么，在现实生活中存在不存在议事不公正的问题呢？从各地的信息看，这个问题是存在的，有的还是比较严重的。比如，人大及其常委会议事脱离人民群众关心的热点问题，或察而不议，或议而不决，或决而不行，或行而无果。比如，对于国家行政机关、审判机关、检察机关严重的失察、失误、失当行为，或视而不见，或轻描淡写，或文过饰非。比如，对于所在行政区域事关科学发展、和谐社会的关键问题，人大常委会领导碍于党政负责人的面子，或不表示意见，或违心赞成。比如，有的人大代表、常委会组成人员明知某项决议案有失公允，却不坚持原则，或默不作声，或依然投赞或票。比如，有的代表审议某项工作报告时，考虑的不是大局，发言时或是从既得利益出发，或是从本单位、本部门的得失考虑。还有的人不是严肃认真地表示主见，不是东张西望，就是人云吾云……上述种种，有悖于良心和职业道德，也影响了代议机构议事的严肃性、公平性、正义性。
公正议事，其内容和要求非常广泛，我们可以从两个层面进行阐述：一是议事实体公正，二是议事规则公正。
议事的实体公正。
公正议事的出发点和立足点是民本社会和民生政治。保障最广大人民群众的根本利益，为民众创造一个民主、和谐、小康的社会环境，这是国家权力机关议事的重要课题。
分配公正，是实现社会公正的前提。新中国成立后，我国实行了按劳分配的原则，从根本上改变了旧社会分配不公的状况。随着社会主义市场经济的不断发展，特别是社会进入转型期，我国的贫富差距拉大了。如何全面地、公正的分配社会的各种资源、利益和负担？这个问题急迫地、尖锐地摆在国家机关面前。人大要按照“初次分配更加注重效率，二项分配更加注重公平”的原则，督促行政机关提高低收入群体的收入水平，扩大中等收入群体，通过财税政策调节高收入群体收入，以筑牢社会公平正义的基础。
现在，我国社会呈现出主体多元化、利益追求多元化取向。个人、群体和组织对社会、经济、政治和文化，表现出不同的利益要求。这是社会逐渐成熟的反映，是好现象。因为这样多元的发展，不但不会销蚀民主，而且有利于民主的发展，有利于社会的稳定、和谐。在这样的多元化社会，国家权力机关要更新思想观念、创新工作机制，充分体现现代民主政治的核心价值。如，建立新的议事机制，确保不同的利益诉求在议事中得到反映、确保议决之事体现广大民众的利益；完善立法、监督、决策等工作机制，更好地表达、调整、平衡社会各方利益；创设跟踪督查机制，使执政为民的理念得以落实，公众密切关注的热点难点问题得以解决。
无论是从当前讲还是从长远讲，我国的现代化不仅仅是经济的发达，还应该包括提升人民的幸福指数，提升社会的公平正义和道德力量。自2009年底开始的达半年之久的西南三省大旱，直揪着人们的心：农村那么多孩子长期饮用不清洁水、数以千万的农民过着靠天喝水的日子！为什么会这样？老天不下雨是自然原因，而政府的失职——公共资金支出忽视了农民的基本生计——则是人为原因。按照现代国家国民一律平等的原则，国家的公共资金支出应该向社会弱势群体倾斜。据统计，目前我国农村剩余劳动力有2.3亿，城市中还有大量下岗、失业人员以及无业游民。这些弱势群体最容易受到市场机制的侵害，处理不当，可能引发各种社会矛盾。面对社会底层群体的呼声和渴求，各级国家机关如何作为？这实打实地考验着当政者的良心，也实打实地检验着人大的正义感、问政力量。作为国家权力机关的人大及其常委会，应该发挥人大制度的优势和特点：（一）督促、支持行政机关，努力解决弱势群体利益表达时的渠道缺失、政策性阻塞问题；（二）通过多种方式，保障弱势群体平等的政治权利、平等的社会地位、平等的劳动分配、平等的公共服务、平等的司法保障；（三）监督地方财政增加预算，加快公共配套事业、公益福利事业，解决弱势群体面临的衣食住行、就业、医保、社保等燃眉之急。
在理论上讲，人民是社会之本、国家之主，但是，现在不少地方呈现出“强政府，弱民众”态势。面对这种状况，人大在确定行政效率与公民权利的价值排序时，必须有个正确定位：是保护公民权利优先呢，还是保证行政效率优先？笔者认为，保护公民权利属于现代政治文明的基础价值，是政府行为合法性的来源；而行政效率涉及的是具体的行政事务和工作业绩。两者在价值层面上具有天然的高低、主次之分，也是人大议事以人为本、还是以事为本的分野所在。人大要以保障公民权益、维护社会公正为优先目标，在这个前提下，支持政府提高行政效率，提高公共服务水平。但是，有的地方人大以发展经济是第一要务为由，紧紧配合政府重点、难点工作，如GDP增速、招商引资指标、征地办企规模、房屋拆迁进度等，作出具体的决议、决定，有的甚至“赤膊上阵”，“既当裁判员，又当运动员”。人大这种工作方式，于理不妥，于法不当。
阐述人大议事的实体公正，还要深入探究“民意”这个问题。民意是公民意见、意愿和意志的统称。重视民意、收集民意、反映民意、实现民意，是执政党和国家机关必须秉承的治国原则，也是人大工作的题中之义。当下，民意政治已初具形态，对国家机关的前期决策凸显出影响力。人大应增强对民意政治的敏锐性，把握主动。前不久，一些地方陆续出现了“群体事件”，这既表露出各种社会利益通过交锋以达到相对平衡的意图，也表明在构建政治文明、社会文明的过渡时期，必须高度重视民意、及时解决民众对深层次利益的诉求。从形态分析，民意有“原生态”民意和真实性民意之别。前者是指未加整理的、初始状态下的民意，其中可能夹杂某些非理性的情绪；后者是指经过调查、整理和分析，较为科学、理性的民意。在人们的价值观念和利益诉求日趋多样化的社会背景下，人大及其代表要善于将“原生态”的民意整合为真实民意，使之在国家权力机关得以审议、追究和落实。为此，人大代表要深入街头巷尾、田头村野，与平民百姓零距离接触、平等真切交流，以深刻理解和切身感受民意，并对“原生态”民意进行“由此及彼，由表及里，去粗取精，去伪存真”的提炼，抽象出人大的议案或作出人大及其常委会的决定，运用国家权力推动解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。
从本质而言，公平正义的产生，始于宪法中公民权利的落实，源于国家机关权力的节制，基于政府公共服务的归位。梁启超在《国家思想变迁异同论》一书中论述道：在旧中国，“无公法、私法之别。国家对于人民，有权利而无义务；人民对于国家，有义务而无权利。”我们的国家经过60年的民主、法治洗礼，上述情况已根本改变。但是，在一些官员的潜意识中，还存在着“人民对于国家，有义务而无权利”的糊涂观念。故人曰：“仓廪实而知礼节”。衣食无忧后，民众开始追求更高的目标，要求当政者更加重视民众的内心世界、精神感受、人格尊严。而一些干部在推行工作时，只要百姓乖、听话、配合，而不顾百姓的正当利益和心理感受。这种情绪从一个侧面告诉我们：要让公平正义成为社会主义制度的首要价值，必须解决官本位的问题，必须加强权力监督、抑制权力膨胀！各级人大要秉承公正，依法保护公民的权利、尊严，严格监控行政、司法权力，切实鞭策行政、司法机关建立权力良性运行机制，使其忠实地履行事为民所谋、权为民所用、利为民所得的职责。□