未成年人监护制度亟需完善
文 / 冯大钧

监护制度是保护未成年人“人权”的一项重要的法律制度。未成年人是人类世界发展的未来、历史文化的传承者，但他们又是社会中的弱者，最需要保护的对象。如何贯彻实施这一监护制度，世界各国法律设置界定不尽相同，其法律效果、社会效果均不一样。
一、我国未成年人监护制度的现状及缺陷
我国的监护制度，法律规定的有关监护的内容简单、操作性较差，在诸多方面难以适应我国目前社会关系与家庭关系的发展状况，严重影响了监护制度作用的发挥。
1、我国监护制度法律上的现状和缺陷
首先，我国公民的权益来自法律赋予，宪法虽然规定了公民的人身自由不受侵犯，公民的人格尊严不受侵犯，公民的住宅不受侵犯，但未成年人基本权益的监护在宪法中未作特别规定。
其次，我国有关未成年人的监护制度只在《民法通则》中作了2条简要的规定。即第16条、第18条。
再次，指定监护处于空缺。有关单位、居委会、村委会中既无管理监护的职责，又无监护管理的经费。
第四，监护关系变更的条件不明确、程序不清楚。根据我国《民法通则》规定，未成年人监护关系的变更存在两种情况：一是原监护人死亡或丧失监护能力。但我国法律对监护能力没有具体的标准和条件，一些监护人在不符合身体健康状况、经济条件，不能履行监护人职责的状况下，没有相应的申请变更监护人的法定程序。二是监护人不履行监护职责或者侵害被监护人合法权益的。《民法通则》第18条第3款规定，人民法院可以根据有关人员或者有关单位的申请，撤销监护人的资格。但该条款“有关人员或者有关单位”一词表述得十分含糊。实践中，当监护人侵害被监护人权益发生后，一般情况下很难变更监护关系。
第五，缺乏对监护行为进行监督与责任追究的机制。监护人的监护行为千差万别，未成年人对监护人的失职行为与侵权行为难以抗拒。
2、我国未成年人被监护的现状和缺陷
我国现有的监护制度主要采取了亲属监护为主，组织监护（未成年人父母所在单位、居委会、村委会及民政部门）为辅的制度设计。这种基于一定的抚养义务和亲情的监护人顺序设定，对于保障未成年人的权益是有利的。但随着家庭结构的变化，加上独生子女政策，兄妹一般较少，即使有也很少能够从年龄和经济上承担监护责任。而其他亲属和朋友大都又不愿充当监护人，或不能很好地履行监护职责。在农村地区，父母双亡的孩子很多处于无人监护或监护不力的状况。
据无锡市中级人民法院统计，1998年被判刑的未成年人为169人，占犯罪总人数4.946%，2007年被判刑的未成年人为946人，占犯罪总人数11.466%，十年间，未成年人犯罪不断攀升。
另外，在家庭暴力中，未成年人往往是人身权、财产权的直接受害者，他们又是父母矛盾冲突的牺牲品。
未成年人遭受伤害，未成年人犯罪的事件频频发生，屡见报端、网络。其主要原因表现了一些父母漠视子女权益，对未成年子女监护的失责，也反映了我国监护制度对监护监督的严重缺位。
3、我国监护制度司法上的现状和缺陷
根据现有法律规定，公安机关是制止家庭暴力、保护人身权不受侵害的重要司法机关。然而，公安机关面对面广量大的未成年人在家庭中遭受殴打侵害事件，无法及时有效阻止。人民法院按照不告不理的原则，在无人起诉的情况下也是无法受理，进入司法程序。各级政府机关、妇联、工会、共青团、未保委、关工委等社会团体和居(村)民委员会等基层群众性组织，发现了监护人侵害被监护人人身权、财产权后，只能做做说服教育工作，无法从法律层面上有效保障未成年人的权益。
二、完善我国未成年人监护制度的建议
建立科学合理的监护制度，是保障未成年人的合法权益、有益于促进家庭关系和睦、构建和谐社会的重要保证。基于上述分析，笔者就完善未成年人的监护制度提出如下建议：
1、借鉴国外经验，建立以亲权监护为主，国家监护为辅的监护体系。德国、法国、日本、越南等国家都有严格区分亲权与监护的概念，在法条中对亲权与监护也有明确界定，并且明确被监护人、监护人的条件，监护人产生的程序。我国可以借鉴国外经验，对亲权和监护权在法律上作一个比较明确的规定，将父母规定为未成年人的法定监护人，并设定监护人资格条件和申报程序。当父母不具有监护资格时，或死亡、或丧失监护能力，或侵害被监护人利益时，则通过一定的法律程序对不具有监护资格的法定监护人变更其监护权，同时指定其他亲属作为监护人。当亲属不具备监护资格时，则由国家设置的专门监护机构承担监护职责。法定监护人由父母在未成年人出生时进行申报，由监护监督机关进行审查批准。
2、增设监护关系设立、监护人的职责、监护转移、撤销、变更、终止的法律程序条款。从法律规定上来明确监护人与被监护人之间的权利义务，让监护人明知自己监护的责任，有利于未成年人一生下来就有明确的抚养人和监护人，并在成年之前始终有人给予监护，使未成年人的人身权和财产权及其他合法权益得到法律明确的保护。
监护关系的设立、变更、撤销和恢复可以分五个层次管理。一是父母法定监护；二是指定监护，指父母死亡或丧失监护能力后，由法律直接规定由政府监护监督部门指定监护人，可以规定祖父母、外祖父母为指定监护人首选；三是村（居）委会和有关组织协商确定为监护人；四是监护监督部门确定为监护人；五是法院裁定确定监护人，法院裁决应作为调整监护关系的最后手段，具有较强的权威性和强制性。
3、增设监护监督法律条款，加强监护监督。
我国长期以来有着很深的“棒打出孝子”、“清官难断家务事”的封建思想意识，父母将未成年子女当作自己的私有财产，因此，许多儿童被父母殴打，甚至虐待，摧残未成年人的身心健康；有的未成年人被剥夺受教育权，尤其是在农村女孩子，有的未成年人生活流浪，无人问津，导致违法犯罪。目前，我国虽然有婚姻法、民法通则、义务教育法、收养法、继承法、未成年人保护法、预防未成年人犯罪等法律保护未成年人的“人权”，但缺乏监督实施保护未成年人权益的法律规定。对监护人监护不力，或监护失职时，应当由监护监督机关依法及时更换。如果父母作为法定监护人监护不力，或监护失职，未成年人的合法权益受到损害，则依法追究其职责。父母作为法定监护人存在双重职责，即养育和监护。增设这一规定的目的就是要促使监护人自觉履行监护职责，不得侵犯被监护人的各项合法权益，确保未成年人健康成长。
4、建立国家监护制度。国家监护就是指国家通过一定组织机构对未成年人提供保护的监护制度。英美法系国家将所有的未成年人，无论其是否有亲权人，都纳入国家监护的保护之下，电影《刮痧》就反映了这种情况。大陆法系国家也规定了详尽的国家监护制度。如德国的少年局就是一种国家公法监护。《德国民法典》第1791b条规定“没有适合做监护人的，也可以选任少年局作监护人。”还规定，监护人的报酬从被监护人的财产中支付，被监护人没有财产的，由国家支付。
我国长期以来习惯于把监管未成年人看作家庭私事。其实，对未成年人的监护不仅是私事，而是关系到国家未来的发展。政府有必要、有责任对未成年人的成长予以监督和保护，并提供必需的物质和制度保障。
5、健全强化监护制度的执行机构
法律的生命在于法的有效实施，在于法对现实生活的及时调整，否则，法律仅仅是一纸空文而已。监护监督与惩戒是国家监护的一项重要内容，也是督促监护人恰当履行监护职责、及时发现各种监护不力和监护侵权，有效保护未成年人合法权益的制度保障。为有效保障这一制度的实现，必须有一个强有力的执行机构。
我国现有的各级人民政府内设置专门的民政部门，可以作为主管监护制度的执行机构。加强对监护人资格的审查、审核、审批、决定、指定等监护制度的执行。对监护人不履行监护职责（对被监护人放任不管、不履行教养义务），并造成一定后果的，由主管监护机构申请司法机关处罚。构成犯罪的依法追究其刑事责任。
6、加强监护制度的教育和宣传
监护制度是保障未成年人“人权”的一项重要法律制度，政府有责任针对不同文化程度、经济层次、社会地位的成年公民加强教育，并进行全社会广泛宣传，将其纳入“五五”、“六五”普法教育，真正做到家喻户晓，确保这项法律制度有效实施。□