关于代表履职的调研和思考

充分发挥人大代表作用，支持、规范和保障人大代表依法履职，是新形势下坚持和完善人民代表大会制度，加强民主政治建设的重大问题。围绕这一课题，我们于今年5至8月，在全市范围内通过开展问卷调查、召开座谈会和走访交流等形式，进行了广泛认真的调研。

态势：代表履职情况总体趋好

2008年换届以来，无锡市的人大代表工作进一步受到各有关方面的重视和支持，各级人大代表的履职环境和条件得到较大改善，人大代表的主体作用日益凸显。
江苏省委常委、无锡市委书记强调，要尊重人大代表的主体地位，在推进科学发展中凝聚代表的聪明才智，在建设法治无锡中扩大代表的政治参与，在构建和谐社会中发挥代表的独特优势，形成凝心聚力谋发展、同心协力促和谐的强大合力。
新一届无锡市人大常委会以全新的姿态创新人大代表工作，对发挥代表作用进行了多方位探索。2008年，专门设立了人大教育培训中心，积极组织和加强代表集中培训；大力拓展代表知政渠道，创新开展全市人大代表“联系服务群众见面周” 活动；健全代表建议办理长效机制，保障代表的民主权利；2009年初，动员全市各级人大代表开展“献爱心、作贡献、援灾区”援建捐助活动，为汉旺灾区恢复重建捐款690.35万元，充分体现了代表的社会责任感和奉献精神；2010年，首次组织部分市人大代表赴日本考察交流；不断增强代表履职的透明度，通过媒体、网络和“人大之声”、《代表与人民》等平台，大力宣传各级人大代表的履职事迹、代表建议和呼声；各级基层人大工作也开展得有声有色。
“一府两院”对人大代表的主体地位和作用的认识进一步提高，主动邀请代表参与的社会活动越来越多，重视代表履职和办理代表建议的责任心进而增强。
调查表明，当前无锡市各级人大代表在政治、经济、文化和社会建设等各个领域中发挥着越来越重要的作用。
——代表履职意识不断增强
随着民主、法制建设的不断推进和人大工作的拓展，各级人大代表的履职意识明显增强。调查显示， 95%的答卷者对此持“强或较强”的评判。座谈时有位代表坦言：我作为人大代表，有义务有责任把人民群众的呼声传到政府的耳朵里，让政府工作能更好地体现为民服务。我不赞同少数人“提建议给政府添乱”的观点，提建议是代表的职责，是代表对政府负责，对人民负责。
一位长期在人大工作的同志认为，与过去相比，现在代表的履职意识确实有所增强。在人大各种会议上和代表活动中，勇于直言的代表越来越多，“荣誉代表”、“哑巴代表”、“挂名代表”明显减少。各级人大代表越来越注重通过执行代表职务，积极参政议政。
——代表履职热情有所提高
许多调查数据和代表履职事迹表明，我市各级人大代表充满履职热情和活力。三年来，无锡市每次召开人代会时，除个别因在异地挂职等因素请假外，基本没有无故缺席，代表出席率超过99%。在连续两年开展的代表“联系服务群众见面周”活动中，市人大代表的参与率都在95%以上，其中市级领导干部代表的参与率达100%，县级人大代表的参与率也都在90%以上。如图1所示，答卷者普遍认为代表重视参加人代会。
闭会期间，大多数代表能满怀履职热情，紧紧围绕全市工作大局，履行宪法和法律赋予的职责，充分发挥代表作用。许多代表坚持把忠实履行代表职责作为自己的目标追求，在代表履职与本职工作冲突时，毫不迟疑地选择参加履职活动；从群众的衣食住行到政府的重大决策，关注“热点”、“焦点”问题；坚持群众利益至上，在深入实际调研的基础上向政府及相关部门建言献策。
——代表作用发挥日益凸显
近年来，无锡市人大代表在会议期间提出的议案、建议数逐年增多，质量不断提高，推动了很多民生问题的解决，有力促进了“一府两院”工作。图2显示，2008年至今，无锡市人大代表在各次人代会上提出的议案、建议数逐年增多，当年办成率有所提高，2010年达到了64%。人大代表的作用日益凸显。
市人大代表周焱在实地考察时发现，市行政审批中心、社保中心经常出现七八十岁的老同志在窗口排长队报销医疗费的场面。经深入调研后，她在市人代会上提出了“简化企业退休职工慢性病医疗费报销手续”的建议，但有关部门因经费问题迟迟未落实。市长毛小平从简报上获悉后，专门作了批示，促成医院、诊所与社保中心建立了网络结算的便捷通道，消除了很多企业患病退休职工为报销医疗费来回奔波的苦恼。
去年初，一位在宜兴市太华镇工作的镇人大代表为解决张渚和太华两镇之间收费站设置不合理、影响当地经济发展的难题，联合多名驻镇各级人大代表分别在本级人代会上提出“关于张渚收费站搬迁的建议”，得到上级政府和有关部门的高度重视，给予重点办理，促成了宜兴市区域内无障碍通行，为当地经济发展、群众生活带来了极大的便利。
代表积极履职促进了经济建设和社会发展，给百姓生活带来了更多的福音。
——代表的影响力逐步提升
人大代表的履职实效产生了积极的影响，赢得了群众更多的信赖和支持。据调查， 各级人大和“一府两院”主动邀请代表参与的社会活动越来越多。2009年，受邀列席市人大常委会会议和参加专题视察活动的市人大代表共有82名，受邀参加新闻发布会、工作测评会、重大决策听证会、座谈会、“两院”庭审活动的共有438人次。同时，全市还有百余名各级人大代表被当地有关部门邀请担任政风、行风等方面的“监督员”。
连续两年开展的“联系服务群众见面周”活动，拉近了代表与选民的距离，不仅激发了各级人大代表政治参与热情，而且充分调动了广大选民群众参与管理国家和社会事务的积极性，取得了明显成效。2009年无锡市人大代表在活动周期间共接待群众1732名，征集意见和建议1512条，并形成了306件代表建议。2010年 “见面周”活动接待群众7508人，征集意见和建议3410条。活动的开展受到代表和群众的欢迎和称赞。
如今，全市324个“代表之家”和“代表工作室”已成为当地各级人大代表与选民群众最便捷有效的互动平台，参加座谈的多位基层人大代表和干部一致反映，每逢“代表之家”接待日，总有不少群众上门反映问题，有时还得排队。
人大代表在群众心目中的地位和信任度提升了，群众有什么意见、困难愿意找代表反映，通过代表来维护自身的合法权益。近年来，各级人大常委会的信访接待量比过去有所下降，这也从一个侧面体现出人大代表密切联系群众的成效。

困扰：代表履职仍面临不少问题

虽然无锡市各级人大做了很多有益的探索，代表主体作用更加明显，但仍然存在诸多不足，影响和制约着代表法定职权的充分行使，代表履职的现状距民主政治的要求和选民群众的期望还有较大差距。主要表现：
——代表结构不够合理
目前，在各级人大代表构成中，存在机关多、基层少，领导干部多、普通工人和农民少，企业家多、其他职业人员少，党员多、非党人士少等“多少”失衡的现象。这种不够合理的代表结构是导致有些代表综合素质不高，履职效果差的一个重要原因，已经成为社会各界普遍质疑的问题。如图3问卷数据就充分反映出这个问题，认为代表中应增加工人、新市民（外来务工人员）、农民、知识分子、非党人士的较多，而认为增加党员、干部、军人的很少。
一位曾担任过全国人大代表的干部反映，现在代表构成中，行政长官、企事业老总偏多，他们都很忙，履职时间难保证。
——代表履职的意识不够强烈
目前，仍有少数代表满足于获得“人大代表”政治身份，只有光荣感，缺少责任感，没有真正意识到代表是一种国家职务，要对人民群众负责。有的只知道代表权利，不知道代表责任和义务。一些代表对知情知政缺乏主动性，除了本级人大常委会集中组织或“一府两院”邀请参与活动外，极少主动找有关部门获取各方面的信息，到了开人代会的时候，怕说外行话，就做个“会议代表”。
有的代表履职精力不够集中、投入。在履职中遇到与本职工作冲突时，还是以本职工作为重。一位从事代表工作多年的同志道出了心中的无奈，“现在邀请代表参加活动真难，有一次通知10位代表参加代表活动，口头上都答应来，但有的打了18个电话，最后还是以工作忙走不开为理由拒绝参加，最后开会时有一半没来，原因几乎都是工作忙、身不由己。”
——代表作用的发挥不够全面
问卷显示，代表参加会议审议、行使选举表决权等方面显得不够认真，不够有力。图4表明，180名代表问卷中，认为审议认真的只有82人，占46%，不到半数，而认为很少发言、从不发言的却超过了五分之一。
有的同志不能正确处理好代表行权履职与贯彻党的政策主张的关系，存在重党的意图落实，忽视民主的价值体现。如表一显示，认为“认真表达真实意愿”的代表不到60%的“及格线”，而且有三分之一的代表认为是“服从组织意图”。
表一：180名代表对行使选举权、表决权等实质性权利评价

——代表建议的质量不够高
座谈时，一些长期从事代表建议办理工作的同志直言，少数代表履职能力较弱，不善于在视察、调研中发现问题，提出的代表建议质量不高，有些建议寥寥数语，涉及的是些小事情或司法个案，很不规范。据长期从事代表联络工作的一名干部反映，“有的代表建议是代某个单位或群体所提，提建议时并不了解实际情况。见面征求意见时，什么都答不出，自己都忘了所提建议的内容。”一位从事建议办理工作20多年的干部说，“有的代表提的建议缺乏针对性、操作性，甚至是涉法的个案问题。如关于恢复某校涉案教师待遇问题的建议就是个司法个案，不能作为建议提交办理，应该由当事人走司法程序解决。”
在查阅代表建议原始材料时，我们发现有些代表建议书写很不规范，反映的问题简单，缺乏深度和广度，还有的建议只是代表在群众信访件上签了个名字。有的建议只有一两句话，根本没说清楚是什么问题，什么原因，什么想法。
——代表知情知政不够深入
由于一些地方政务信息公开的局限性和少数单位保障不到位等因素，许多代表很难在第一时间了解所需的真实信息。座谈中，不少代表反映，“一府两院”的少数部门怕麻烦、怕露丑，在代表视察调研时提供的相关资料和信息往往不够全面和系统，特别是在介绍、汇报本单位工作时，讲成绩、困难多，讲问题、差距少，不利于代表掌握真实情况。有的人大干部认为，代表活动空间主要在所在选举地、工作单位、本系统内，了解掌握的信息面、真实性存在很大的局限性。有的代表坦陈，由于本职工作忙，平时很少主动与国家机关工作人员联系沟通，索要政务信息，也很少认真阅读有关部门寄送的信息资料。此外，也存在会前给代表寄送相关资料较迟的现象，特别是财政预算等报告内容不详，缺乏系统性或完整性，影响代表有针对性地进行审议。
——代表建议的落实力度不够大
图5、6反映，代表和人大工作者对建议办理单位的承办态度评价都不是很好。政府部门办理建议不力、互相推诿的问题依然存在，有的建议代表年年提，年年给予同样的答复，而不予解决实际问题。
“我自己回答自己的建议，自己给自己写了满意”，一位代表座谈时表露了心中的不满和无奈。原因是她在人代会上提出的“关于新闻媒体应当率先维护政府公信力的建议”，在承办中有关单位互相推诿，最后经市政府领导批示将此建议交到了她所在的单位，无奈之下，她只好自己给自己答复。
还有一位代表在座谈时直言，“代表建议多数涉及政府多个部门，关系到全局利益或众多群众利益，而有的政府部门把自己的部门利益强调得太重。”
——代表履职的服务机构编制不足
各级人大的代表联络服务机构编制不一，普遍存在代表联络工作机构人手少、任务重的情况，特别是专职从事代表议案、建议办理和代表联络的工作人员较少，影响了代表履职的保障。一位参加座谈的基层人大干部反映，正在实施的全省乡镇人大机构改革，撤销了镇人大办公室，削弱了基层人大工作的力量。人员编制与繁重的任务明显不相称，导致有的单位对代表履职服务工作疲于应付。

代表履职存在的上述不足的原因是多方面的，但无论是纵向分析、还是横向比较，无论是主观意识，还是客观要素，许多迹象都表明了一个不容忽视的问题——代表履职相关制度存在细节上的缺失。

思考：代表履职亟须规范和改进

思考之一：切实把好“入口关”，优化代表结构。换届时要以《选举法》、《代表法》新修订为契机，坚持代表素质优先，公平配置权力资源，全面优化代表结构。禁止换届时留机动名额，间接选举产生的人大代表，换届时未能选足日后补选或届中出缺人数较多需要补选时，应规定在人代会上实行差额补选。科学界定代表的政治、知识、职业等方面的界别，减少结构上的交叉或重叠，减少官员和企业家代表，增加新市民等其他行业的基层群众代表。坚持素质优先，减少“照顾性”的代表，杜绝或减少“先天不足”的代表，选举产生更多素质过硬的代表。在调查中，我们发现市、县、乡三级都有“案发在人大，犯罪在之前”遭到查处罢免、暂停职务或劝辞的人大代表。要留住更多往届优秀代表。
思考之二：加强教育培训，增强代表履职意识和能力。要探索建立人大专门培训机构，加强代表学习培训。省、市级以上应建立象各级党校一样的培训机构，促进代表培训步入经常化、规范化、制度化轨道。坚持把代表的学习培训作为提高代表履职能力和效果的重要措施来抓。通过组织开展系统学习、专题讲座、经验交流等多种形式的代表培训活动，增强代表的角色意识和参政议政意识，引导代表正确处理好代表与选举单位或选民群众、本职工作与代表履职、贯彻党的主张与依法履职等方面的关系，不断提高调查研究、撰写议案建议、会议审议、行使表决和选举权等方面的实际履职能力。
思考之三：完善代表建议办理机制。建议办理效果既取决于建议本身的质量，又取决于办理水平的提高。各级人大代表议案、建议审查委员会和代表工作机构，要为代表提出高质量建议加强服务指导，加强代表建议的审核梳理，对不符合规定要求的建议，要与代表沟通进行修改完善或作为代表来信办理。进一步规范代表建议的提出和办理，根据建议涉及面、操作难度、轻重缓急等分层次办理，区分为重点建议、普通建议不同等级，以提高建议办成率。加强代表建议办理的问责。对“一府两院”有关部门负责人及具体责任人，在办理代表建议中，因责任心不强，办理不认真，搁误代表建议办理或错办造成严重后果的；对代表建议答复后不履行承诺或有意做假欺骗代表的；对代表态度上存在讽刺、挖苦等恶意言行的，应问责。
思考之四：加强代表履职的服务机构设置。调查表明，随着广大人民群众民主诉求的不断增强，人大代表民主热情日益增强，地位和作用日益凸现，作为代表履职的集体服务机构，面临的服务保障压力越来越大，有的地方人大常委会现有机构设置、人员编制等存在难以适应的现象，影响全方位、全过程为代表提供优质服务。为此，要适应代表履职热情的提高和影响力的提升，服务保障机构必须加强。在人大机关的机构设置上，上下级要基本对应。市、县两级都应设立代表联络、建议办理专门处（室），以便为代表提供更好的服务。基层人大是各级人大代表深入一线调研、接待选民群众的前沿阵地，特别是镇人大、街道人大工委应有独立、固定的办公场所和专职领导、工作人员。□
（ 市人大常委会研究室）