编者按：“十二五”期间，无锡将以推进节能减排为抓手，通过大力建设生态文明来加快建设生态城、宜居城。环境资源区域补偿及排污权有偿使用和交易在制度建设和政策设计上的创新，必将日益显示其重要性。前不久，市人大常委会环资城建工委对环境资源区域补偿及排污权有偿使用和交易开展情况进行了专题调研，剖析了面临问题，提出了对策建议。

完善激励约束政策 推进生态文明建设
环境资源区域补偿及排污权有偿使用和交易是环境经济政策的两项创新之举。2007年“5•29”太湖水危机发生后，我市采取了铁腕治污、科学治太的一系列举措。市人大常委会利用地方立法优势，修订了《无锡市水环境保护条例》，将“实行环境资源区域补偿制度”和“推行区域主要水污染物排放总量指标有偿分配和交易制度”明确写进了条例，以严于上位法的“自觉”彰显了无锡市以法治理环境的决心。近两年来，面对严峻的环境保护压力，我市一方面加大产业结构调整和环境综合整治力度，另一方面积极开展环境资源区域补偿及排污权有偿使用和交易试点工作，在环境机制创新上进行了有益探索。

一、基本情况

制定相关政策。在环境资源区域补偿方面，江阴市结合实际，于2009年8月1日起颁布实施了《江阴市环境资源区域污染补偿实施方案》。在排污权有偿使用和交易方面，市政府转发了市环保等三部门根据《江苏省太湖流域主要水污染物排污权有偿使用和交易试点方案细则》精神制定的《无锡市主要水污染物排放指标有偿使用收费管理实施办法》。《无锡市主要污染物排污权有偿使用和交易管理暂行办法》和《无锡市主要污染物排污权有偿使用和交易实施细则》即将正式出台，我市排污权有偿使用将覆盖COD排放1吨以上企业，而且，排污单位所有新、改、扩建排污项目需要新增二氧化硫、化学需氧量、氨氮和总磷排污指标的，均须通过排污权交易取得。
开展试点工作。2009年起，在核定COD排污量14434吨的基础上，全市开展了排污权有偿使用试点工作。两年共向839家企业征收有偿使用费4316万元。其中，市区和宜兴COD排放10吨以上的企业215家，征收有偿使用费2058万元，江阴COD排放1吨以上的企业624家，征收有偿使用费2231万元。江阴还在206家新改扩建企业中开展了排污权交易工作，交易金额达3106万元。
进行实质操作。今年3月份，根据省级考核的10个跨境补偿断面的监测数据，按照缴纳资金约为实际测算资金30%左右的尺度，我市向省财政实际缴付2009年二、三、四季度环境资源区域补偿资金2925.4万元。我市按33个补偿断面水量水质监测数据测算，将向省财政缴付补偿金额向各市（县）区进行了分摊。江阴市、宜兴市、锡山区、新区等板块分别开展了环境资源区域补偿工作，将补偿责任落实到了各街道、乡镇。据今年4月5日《中国环境报》报道，江阴市共设置补偿断面21个，截至2010年底，共收取污染补偿资金3125万元。

二、面临问题

相关政策不够完善。我市较早提出并开展了两项制度的试点工作，但由于种种原因，两项工作的推进速度比较缓慢。全市环境资源区域补偿考核和补偿金征收尚未规范化操作，省里扣缴补偿资金后，市里只是向各市（县）区进行了分摊。虽然市环保局会同市财政局、市水利局根据省补偿办法修改完善了《无锡市环境资源区域补偿办法（实行）》，编制完成了《无锡市环境资源区域补偿实施方案》，但均未正式发文。环境资源区域补偿资金和排污权有偿使用费的使用办法有待研究制定。
工作机制不够健全。环境区域补偿资金测算以水质监测和流量监测为基础，全市环境资源区域补偿涉及33个断面，由于人员、经费保障不足，导致无锡市水文局的断面水文监测工作去年处于时断时续状态，将直接影响我市补偿资金的测算。市环保局断面水质监测手段亟待升级完善。区域补偿的考核机制和问责机制有待建立健全。排污权交易平台的建立需要提上日程，交易价格和交易规则的确定需要加强探索。
基础工作不够扎实。两项工作推进减排均以环境容量为上限，由于目前污染因子的测定方法在准确性和客观性上存在局限性，不同测定方法之间的相容性交差，因此我市的基本环境容量还没有确定。排污权交易四个指标中，化学需氧量和二氧化硫有多年的监测考核基础，基数比较可靠；另外两个指标则缺乏反复监测的基础，不利于进行科学的排污权初始配置，可能带来企业购买排污权的风险和使用量预期的不确定性等问题。

三、对策建议

提高认识，大力推进。环境资源区域补偿机制是指流经某区域的河道水质，如果出水水质劣于进水水质，则区域须给予下游区域资金补偿。排污权有偿使用，是指在市场经济环境下，环保部门制定排污总量控制指标，将此指标按照一定的原则和方法，以有偿排污许可指标的方式发放给排污企业。排污权交易，是指由政府有关部门制定出区域污染物的最高排放量，并以此排放量为限，对排污权进行分配，并允许这种权利在市场上进行交易的制度。可见，环境资源区域补偿制度强化政府治污责任，排污权有偿使用和交易制度激励，约束企业减排，两项工作均围绕总量减排而展开，是减排工作在制度建设和政策设计上的创新，是体现环境稀缺资源价值的重要制度，是推进和深化水环境保护、巩固水环境保护成果的有力措施和有效手段。在无锡致力于推进生态文明建设，致力于打造“资源节约型、环境友好型”社会的背景下，面对“十二五”更高的减排指标，更小的减排空间，更大的减排压力，全市各级政府及相关部门要充分认识推进两项工作的重要意义，以积极主动的态度，在充分借鉴国内外先进经验的基础上，结合实际，勇于创新，大胆实践，善于总结，稳妥推进两项工作。
完善政策，有章可循。要以《无锡市水环境保护条例》为依据，扩大视野，加强研究，制定和完善相关政策，保障两项制度规范实施，稳步运行。两项制度均与经济成本直接挂钩，因此，相关政策必须在充分论证并广泛征求意见的基础上慎重出台，经过一段时期的试行，修改完善后再形成正式办法，并以政府规章的形式确立其法律地位。环境资源区域补偿办法要对断面设定、补偿标准、水质监测、流量监测、资金管理等进行规范，并处理好与省和兄弟城市的衔接问题。排污权有偿使用和交易办法要对排污申报、排污监测、排放量核定、交易主体、交易客体、交易规则、交易流程及排污权有偿使用的定价、资金管理等进行规范，并对收费原则、优惠政策、税收征管等给予明确规定。要通过适当途径，呼吁省政府早日出台区域补偿资金使用办法，并统筹规划水环境治理工程项目，做好向上争取工作，发挥区域补偿资金征收和使用的激励、约束作用。
夯实基础，科学决策。为使减排指标设定更贴近环境现状，全市要在保障人力物力财力的基础上，依靠先进技术，及早组织开展国民经济和社会发展资源环境承载能力评估。要通过对全市大气环境、地表水环境两大环境要素和水资源、土地资源两大资源要素的现状、存在问题和成因进行全面分析，对全市“十二五”期间减排压力进行客观定性定量分析，对各市（县）区资源环境承载力进行分级评估，为更加科学地确定总量减排指标、进行排污权初始分配和进行合理区域补偿奠定坚实基础。要针对我市河流流向多变的情况，加强断面上下游之间的协同配合，通过加强监测，搞清水系情况，掌握流量测算依据。要扎实推进控源截污及其长效管理工作，加快实施走马塘工程，不断改善补偿断面水质。
健全机制，落实责任。各级政府要落实相关部门对环境资源区域补偿断面水质和流量及企业污水水质和流量的监测责任，并保证其人员和经费。为保证监测的公正性，要不定期组织区域间交叉检查或第三方复检。要加强监管能力建设，完善在线连续监控系统，对控制企业进行实时监控，并加强水污染源自动监控设备运维管理，加强现场检查，落实运行维护责任，提高水样自动监测达标率。为活跃排污权交易，一方面要着力推进结构减排，加大化工企业关停和退城出市步伐，空出指标用于交易；一方面要利用科技手段对已有项目污染物排放量进行全天候动态监测，及时掌握可交易讯息，通过激励政策促进排污权交易。要加快排污权交易平台建设，建立一级市场和二级市场，形成排污权储备、交易和信息服务的专门机构，促进交易的规范化。要完善信息公开机制，加大监管和宣传、培训力度，不断扩大新闻媒体舆论监督的公众参与范围，扩大群众监督举报途径，提高监督实效。□
（市人大常委会环资城建工委）