无锡生态立法的创新实践
■ 文 / 钱 群 姚爱军
生态是人类生存发展的基础，生态文明是人类社会进入人与自然全面和谐的更高层次的崭新文明形态。近年来，无锡市人大常委会契合全市转型发展实际，以水环境保护为切入点，全面推进地方生态立法，先行先试、勇于创新、大胆实践，为全市生态文明建设提供了有力的法律支撑。
一、适应新形势需要，确立生态立法新主题
生态文明是人类对传统文明形态，特别是工业文明进行深刻反思的结果。建设生态文明是我国在生态危机日益凸显的背景下做出的重大抉择。我们必须自觉地适应这一新趋势，并将生态立法确立为新形势下地方立法的新主题。
（一）地方立法应当反映生态文明建设新要求。社会实践是法律的基础，法律是实践经验的总结。法律应当反映现实社会关系，并对现实社会关系起着确认、引导、促进和保障作用。随着经济社会飞速发展，生态环境问题已经成为影响当前经济社会可持续发展和人民福祉的重要问题。党的十七大报告作出了建设生态文明的重大决策和战略部署。地处改革开放前沿的无锡，作为全国生态文明建设试点城市，已经进入了转型发展的攻坚期和由工业文明向生态文明战略转变的关键期，生态文明建设成为全市发展的重要主题。因此，地方立法应当顺应并反映新形势的需要，将生态文明建设纳入法制化轨道，为统筹推进城乡经济社会与人口、资源环境协调发展，加快建设资源节约型、环境友好型社会，培育可持续发展的新优势，发挥应有的作用。
（二）新形势“倒逼”地方立法关注生态文明建设。从现实情况来看，生态环境和自然资源状况已构成制约当前经济社会可持续发展的主要瓶颈，并不断“倒逼”我们加快经济转型步伐，推进生态文明建设。2007年太湖蓝藻大规模爆发，我市出现了比较严重的供水危机。在太湖供水危机事件的警示下，全市掀起了治理太湖、保护水源、重建生态家园的行动，危机对全市发展理念的转型起到了“倒逼”作用，水环境保护和生态恢复建设已经成为当前全市上下共识。市委制定了《关于举全市之力开展治理太湖保护水源“6699”行动的决定》，全面开展了“铁腕治污、科学治太”行动。严峻的现实问题迫使我们需要调整立法视角、研究政策措施、开展思想动员，将工作重心放到生态文明建设上来。
（三）生态立法是地方立法价值取向的体现。坚持以人为本、立法为民，是我国立法工作的根本价值取向。这一价值取向的确立，要求立法工作以最广大人民群众的根本利益作为出发点和落脚点，突出民生为先、民生为本、民生为重。生态环境的改善和提升是经济社会发展的需要，也是人民群众的呼声。生态问题是重要的民生问题，加强生态立法正是以人为本这一立法价值取向的题中应有之义。吴邦国委员长曾强调指出，要继续加强社会领域立法，更加注重绿色经济、低碳经济领域立法。以生态立法为切入点，加强民生立法，顺应了人民群众的强烈愿望，也体现了我国立法工作重视社会立法、民生立法的发展趋势。
二、不断提升生态立法份量，完善生态文明建设法制保障
无锡市人大常委会将生态立法作为地方立法工作重点，并不余遗力地付诸实践。在本届五年立法规划中，将修订水环境保护条例作为生态立法的核心内容，并相继安排制定和修改河道管理条例、航道管理条例、排水管理条例、供水节水条例等众多“涉水”条例。经过几年来的不懈努力，已经逐步建立起以《无锡市水环境保护条例》为核心水生态保护地方性法规体系，为我市生态文明建设提供了重要的法制保障。
一是全面修订《无锡市水环境保护条例》（2008年）。该条例制定于1994年，1997年进行过一次修订。随着经济社会的快速发展，该条例已不能满足现实需要，再次修订成为当务之急。2008年，市人大常委会全面修订了《无锡市水环境保护条例》，修订后的条例明确实行环境资源区域补偿制度以及环境信息公开制度；在水污染控制、污水集中处理、饮用水水源保护、水生态保护、法律责任等方面作出了诸多严于上位法的规定，形成严密有效的水环境保护机制。这次修订以更严格的规定，为我市水环境保护提供了更加锐利的武器。
二是重新制定《无锡市排水管理条例》（2009年）。新条例在原《无锡市城市排水管理条例》的基础上，将排水管理范围由城市扩大到全市域，提高污水处理率和达标排放标准，加大控源截污力度，从源头上控制并逐年减少向太湖排污，为在全市范围内开展“控源截污、规范排水行为”提供法律保障。
三是制定《无锡市河道管理条例》（2009年）。按照市委“治水先治河，治河先立法”的要求，通过立法全力推进河道综合整治，切实推进我市实行的“河长制”工作要求，要求通过加强科学调水引流等措施促进河道水生态环境的修复，确保国控、省控断面水质稳定达标，强调水环境保护与生态修复，确立河道整治中的占补平衡制度，确保全市河网水面率不降低。
四是制定《无锡市航道管理条例》（2010年）。针对城市建设中将大量建筑泥浆直接排入航道造成水体污染的问题，通过立法明确禁止向航道排放泥浆、使用开底泥驳船；加强对从事泥浆水上运输经营单位的规范，对违法进行泥浆水上运输的，根据我市实际，设置了严格的法律责任，加大处罚力度；明确禁止倾倒沙石、泥土、垃圾和废弃物等影响水环境的行为。
根据五年立法规划，明年市人大常委会还将制定供水节水条例。这将是“涉水”的又一部重要法规，目前立法准备工作已经展开，预计明年上半年可全面完成。
当前，在水环境保护的基础上，全市上下正进一步深化认识，致力于加快以低碳、绿色为特征的区域可持续发展，努力建设生态文明先驱城市。市人大常委会适时将《无锡市太湖新城生态城条例》和《无锡市蠡湖景区条例》列为今年的重要立法项目，通过地方立法探索无锡特色的生态文明城市建设之路。其中，《无锡市太湖新城生态城条例》除明确规定生态城建设区域性清水常流体系和水环境保护要求，还对噪声、大气污染，发展低碳经济、循环经济，使用新能源，建设和谐宜居环境等提出了全方位要求。《无锡市蠡湖景区条例》也专设“水域保护”一章，凸显了水环境保护的内容，巩固我市蠡湖水环境治理中取得的显著成绩，并推广其治理经验与成果。
三、加强生态立法创新，增强生态文明建设实效
地方立法相较于国家立法具有补充、细化和先试先行的功能。在中国特色社会主义法律体系已经形成和国家立法日趋完善的情况下，地方立法的先试先行功能日益显现。特别是针对当前所面临的生态环境新情况、新问题，地方立法更应当充分发挥先行先试功能，勇于探索创新，为国家层面立法积累经验，这对经济社会发展先发先行地区的无锡尤具意义。
我市生态立法在现有的国家法律法规的框架中，根据本地实际情况，进一步突出了现实针对性和可操作性，作出了许多积极的探索创新。2008年全面修订的《无锡市水环境保护条例》就体现了诸多无锡在水环境治理实践中经过探索创新形成的重要措施。比如：要求对被责令限期治理或者停产整顿的排污单位必须在新闻媒体上公开道歉，作出环保守法承诺；明确排污单位在被责令停产整顿期间擅自生产的，环保主管部门作出认定后，可以采取相应强制措施；规定对严重损害水环境的行为，可以向责任者提出环境损害赔偿要求。新修订的条例为我市水环境保护工作提供了法制保障，成为推动我市转变经济发展方式、建设生态文明、实现可持续发展的重要地方性法规。
《无锡市太湖新城生态城条例》以科学发展观为指导，坚持生态优先、示范引领、科学创新、统筹协调的原则，结合我市转型发展实际，体现了经济社会发展与环境保护、资源节约，自然生态环境与人居生活环境，区域发展与产业布局的和谐发展。其中不少规定都体现了创新性，比如：强调在生态城建设区域性清水常流体系，确保生态城水面率有效增加；禁止新设排污口，河道原有排污口应当封堵；对废弃物实行全过程控制；新建居住建筑进行太阳能热水系统与建筑一体化设计，建筑节能率不得低于百分之六十五等，不少指标均严于国家标准，其中无锡中瑞低碳生态城执行更高标准。
我市一系列生态立法的作用得到全社会积极认同，法规的实施效果取得了积极的成效。仅以水环境治理情况来看，经过各级各部门三年的努力，截至今年上半年，太湖无锡水域水质逐年改善，富营养化指数同比下降1.5%，总氮同比下降13.8%，藻类情况稳定；蠡湖总体水质符合Ⅲ类标准，水体由轻度富营养好转为中营养，总磷和富营养化指数同比分别下降28.6%和4.6%，总氮同比下降21.3%，蠡湖水环境综合治理获得了全国人居环境范例奖。□