论行政权力的制约与监督（一）
　　■ 文 / 高 凛
　　权力，是社会制度的重要因素。权力本身的特性和运作规律，使得不同社会制度下的权力现象呈现出共同的功能、形式和发展趋势。依据西方国家的分权理论，权力包括立法权、行政权和司法权。本文仅就行政权的制约和监督问题谈一些粗浅的看法。笔者认为，行政权力具有正负双重效应，它既有造福社会的倾向，也隐含着腐败的可能性。因此，如何有效制约和监督行政权力的行使，是一个重要的研究课题。
　　一、权力的本质特征与制约监督理论
　　从一般意义上讲，权力就是对他人的支配能力。这种能力以强制力或暴力为核心和后盾，但同时还必须借助于其它资源和方式。① 如罗伯特•达尔所指出的：“正如权力是影响力的一种形式，强制力也是权力的一种形式。但并非所有的权力都具有刚才所讲的严格的强制性，如果积极的诱导同严厉的制裁结合起来促成所需要的行动，那么这种关系就是一种权力关系，而不是严格意义上的强制关系。”“权力和强制并不一定要求使用或以强力为威胁。但是，尽管武力并非影响力的一种有效形式，而且对于多数目的来说过于笨拙，代价过高，但它还是常常卷入权力和强制之中。暴君或许靠恐怖来进行统治，但决非只靠强力。即使一个暴君，也需要忠心和服从的卫士、狱吏和军人。暴君独自并不能直接用强力得到每一个士兵、狱吏或卫士对他的服从。”② 权力的这一特征表明，任何有效的权力都有强制力的因素，缺乏有效的制约，就会出现强制力的滥用。取得权力，实际上就是要取得权力所需要的强制力或暴力。权力所具有的这种强制力量的物质基础，是财富和其它资源。
　　权力的行使和运用要服从宪法和法律，是因为“权力作为一种强制性的支配力量更多地具有特殊性和带有人格化。法律是具有普遍性的和非人格化的支配力量。”③ 权力的人格化，即权力由人来运用行使，不可避免地使权力的运用过程受到人为因素的干扰，以至于掌权者在权力的行使中注入个人的恣意任性，从而出现滥用职权和失职渎职的问题。掌权者个人的道德品质和自律，是防止这种现象出现的重要手段，但不是根本性、制度化的可靠手段。制度化的可靠手段是让非人格化的法律来约束和限制掌权者权力的行使。
　　制约即相互控制、相互约束、相互限制，权力制约是达到权力运行平衡状态的手段和途径。监督泛指对一切人和事的监察督促，对权力的监督是为了保证权力的正常运行，而对其进行监视、检查、督促、纠正、引导并使之制度化的活动。有学者认为，监督的含义比制约的含义要广泛，制约只是监督的一种，是一种相互监督的关系。④ 也有学者认为：“制约比监督所包容的范围更宽，内涵更丰富。监督是属于制约的一种典型形式。”⑤ 有学者主张，制约和监督是两个不同的概念，应该将两者区分开来。
　　我们经常将对权力的监督也作为权力制约的一种措施，这实质上也是一种概念不清的表现。对权力的制约与对权力的监督虽然都为法律所明文规定，但两者的区别也是很明显的。主要表现在：第一，如上所述，权力制约是一种双向制约，对权力的监督则是一种单向的上对下的监督关系。例如我国人民代表大会拥有对“一府两院”的监督权，然而后者并无权监督同级人大，显然不是通常意义上的制约关系；第二，对权力的制约是一种对其他权力主体的制约，制约者与被制约者之间为对等的政治关系；而权力的监督则是一种对内部的监督关系，监督者与被监督者是领导者与被领导者的关系；第三，权力制约是一种事后制约，它只能在某一权力主体非法运行国家权力时才可能产生，而对权力的监督既可以有事后监督，也可以体现为事前监督，如立法审查制度即是；第四，对权力的制约其后果只能引发相应的法律责任，如某一权力行为的无效；而权力监督除行为的法律责任外，还包括领导者或责任人的政治责任在内。从这些区别看，不能将权力的制约与权力的监督混同起来。⑥
　　笔者也是主张将制约与监督两个概念分开，上述观点在某种程度上有一定的道理。但是笔者认为，该学者的一些提法依然值得商榷。首先，监督不仅包括上级对下级的监督关系和内部监督关系，还包含民主监督和外部监督等。其次，只要没有隶属或依附关系，就有可能形成相互制约，而不完全是双方必须是平等或对等的政治关系。再次，权力制约不一定是事后制约，它是设计好的一种制度与格局，在非法行为发生前就存在着相互控制与约束，也就是制约。在非法行使权力的行为发生以后，才体现出制约的结果。因此不能就此认为是事后制约。最后，“法律责任”的区分，也并非制约与监督的实质区别。笔者认为，制约和监督在内涵上有一定的相似性。但是，权力制约比权力监督更有力度，制约指的是对权力的节制、控制和约束，而监督主要是对特定主体的监视和督促。而且，权力制约的主体多为公权力部门，是权力部门之间在法制轨道上，由于分工和责任的不同而形成的相互约束和牵制。
　　二、行政权力的滥用与腐败
　　我们研究行政权力的有效制约与监督，很大程度上就是为了防止和清除社会生活中的腐败现象。所谓腐败，是指掌权者利用自身拥有的权力，违法为个人或他人谋取私利，损害社会公共利益的行为。“腐败行为反映着政府治理一般意义上的破坏，这里不一定有人直接得到利益或好处，但整个社会的利益受到损害。”⑦
　　权力的滥用，包括了出现专制和腐败的可能。英国思想家洛克和法国思想家孟德斯鸠主张分权和制约权力，为此，他们把权力的滥用和扩张说成是权力的本性。孟德斯鸠认为：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”因此，必须“以权力制约权力”，否则“公民生命、自由必然要成为滥用权力的牺牲品”。⑧ 洛克指出：“如果同一批人同时拥有制定和执行法律的权力，这就会给人们的弱点以绝大的诱惑，使他们动辄要攫取权力，借以使他们自己免于服从他们所制定的法律，并且在制定和执行法律时，使法律适合于他们自己的私人利益，因而他们就与社会的其余成员有不相同的利益，违反了社会和政府的目的。⑨ 密尔在其名著《代议制政府》中谈到：“一个人或一个阶级的人，一发现他们手中有权力，这个人的个人利用或这个阶级的独有利益就在他们心目中具有更大的重要性。发现他们自己被别人崇拜，他们就变成他们自己的崇拜者，认为自己应当身价百倍；另一方面，他们所得到的为所欲为、不考虑后果的便利，不知不觉地削弱了那种使人期待后果，甚至是影响到他们自己的后果的习惯。这就是建立在普遍经验之上的、人们被权力所败坏的普遍规律。”密尔认为，一旦手中握有不受约束的权力，“他的人性中坏的部分，不是受到他的生活状况和周围的人的限制和压制，而受到所有人的阿谀奉承，并且一切情况都对他有利。”⑩同时，我国也有学者认为，“正是权力的强制性带来了权力的扩张性、侵犯性、排他性、诱惑性和腐蚀性。”“权力的恶不是源于其阶级的属性，而是无论什么阶级、什么政党、什么人，只要是权力的拥有者，都可能发生权力的滥用。”11 笔者认为，掌握公共权力的人都可能滥用权力而导致腐败，因为一旦权力在手，如果放松对自己的要求，禁不住各种诱惑，而又缺乏必要的控制和监督，就必然会跌入犯罪的泥潭。因此，应该设计一种能够制约权力的制度，以权力制约权力，才是根本的方法。权力制约和监督不力的结果，就是愈来愈严重的腐败现象。铺张浪费、贪污受贿、中饱私囊、权力寻租等腐败现象的普遍存在，使人们普遍感受到，权力的有效制约和监督机制的建立已经迫在眉睫。□
（作者系江南大学法学院教授）
①杜力夫：《权力监督与制约研究》，吉林人民出版社2004年版，第24页。
②【美】罗伯特•A•达尔：《现代政治分析》，王沪宁译，上海译文出版社1987年版，第62-63页。
③蔡定剑：《论法律支配权力》，《中外法学》1998年第2期。
④杜力夫：《权力监督与制约研究》，吉林人民出版社2004年版，第188页。
⑤邓传明：《论法治国家的权力制约》，《法学评论》1997年第2期。
⑥胡玉鸿：《“以权利制约权力”辨》，《法学》2000年第9期。
⑦王沪宁：《反腐败：中国的实验》，三环出版社1990年版，第6页。
⑧【法】孟德斯鸠：《论法的精神》（上册），张雁深译，商务印书馆1982年版，第152页。
⑨【英】洛克：《政府论》下篇，叶启芳、瞿菊农译，商务印书馆1964年版，第89页。
⑩【英】J•S•密尔：《代议制政府》，汪瑄译，商务印书馆1982年版，第96页。
11刘祥太：《权力制衡与我国权力监督制度的建设》，载“中国人大网”，转引自杜力夫：《权力监督与制约研究》，吉林人民出版社2004年版，第62页。