论行政权力的制约与监督（二）
■ 文 / 高 凛

三、行政权是国家权力中最需要控制的权力

从世界历史的发展来看，英国从1215年制定的《大宪章》到1688年的光荣革命，形成了从“王在法下”到“法律至上”的法治观念和文化传统，使得英国成为世界上第一个实现宪政的国家。在这一背景下，通过宪法和法律制约和监督国家权力，尤其是行政权力，是一件顺理成章的事。政府，尤其是行政当局，被人们看成是一种不得不容忍的“恶”，总是怀有戒心地加以防范。有学者将之称为“消极的政治观”，这种政治观认为：“国家最大的任务是防恶，也惟有国家才能做出大恶。因而，要防止大恶就要对国家的权力及其运用施加最有效的控制，宪政、民主、法治被证明是防止大恶的最佳手段。”① 权利的实现规律告诉我们需要对行政权力进行控制。行政权力不仅与公民权利之间的强度差异悬殊，而且非常容易直接影响甚至侵害公民权利。“赋予治理国家的人以巨大的权力是必要的，但是也是危险的。它是如此危险，致使我们不愿只靠投票箱来防止官吏变成暴君。” ②
法治，实际上是对权力与权利关系的合理配置，是对国家权力的控制。而权力控制中最重要的是对行政权力的控制。行政法治就是指依法行政，即行政权力受到法律的控制。行政权比其他任何权力更需要控制，这是由行政权的特点所决定。行政权是宪法和法律赋予国家行政机关管理政治、经济和社会事务的最重要的国家权力。行政权在职责内容上主要是管理，它的执行性是发生在社会管理中的，行政权的运行总是积极主动地干预人们的社会活动和私人生活，具有相当大的扩张性，由于行政权具有管理领域广、自由裁量度大、以国家强制力保证行使等特点，决定了它既是与公民、法人切身利益最密切相关的一种国家权力，又是最动态、最容易违法或滥用的一项国家权力，如不对其进行强有力的制约和监督，就有可能膨胀为恣意妄为的权杖。因此，制约和监督权力的核心，首先是制约和监督行政权。从现代行政来看，法律坚持对行政进行控制的理由在于行政权力在不断扩张。
行政权力制约与监督的有效条件主要包括：（1）在制度上保障监督信息的畅通交流，使得监督主体能够及时准确地获取监督信息，是权力监督与制约的首要条件。（2）在制度上保障权力的合理配置。权力的合理配置，尤其是监督制裁权的设置和分配，是权力有效制约和监督的又一必要条件。权力的制衡是在分权的基础上进行的，没有科学合理的权力分立，就没有有效的权力制约与监督。（3）在制度上保证党的执政领导权和行政机关的各项权力服从宪法和法律，在宪法和法律规定的范围内活动，以宪法和法律来确定权力的运行范围和程序。

四、对当代中国行政权制约和监督的途径

在中国封建帝王统治下，权力高度集中于一人，缺乏权力的制约机制，即使个别开明的君主强调廉政、吏治，建立各种控制宦官权力的制度，也只是暂时的。在当代中国社会，形成的局面实际上还是“大政府、小社会”的模式，封建意识的影响根深蒂固。在法治社会，政府的职能应该是管理和服务，但是，现实社会中政府权力过大，而且政府往往在利益驱动下进行营利，实现自身利益的最大化，完全与其应有的职能背道而驰。政府部门利用自己手中掌握的公共权力，以权谋私和进行各种政府“寻租”行为，极大地损害了社会和公民的利益，也有损于政府的形象。因此，必须按照建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制的要求，完善行政权力和行政职能设置，健全行政组织体制和程序规则，健全政府决策机制，强化对行政权力运行的监督，把健全权力结构和运行机制作为惩治和预防腐败的重要任务，切实加强对行政权力运行的制约和监督。
（一）扩大司法权对行政权审查的范围
我国现行《行政诉讼法》将抽象行政行为排除在行政诉讼受案范围之外，即法院无权对抽象行政行为进行司法审查，司法权对行政权行使过程中合法性的审查，仅限于具体行政行为。抽象行政行为，是指行政机关制定和发布普遍性行为规范的行为，即制定行政法规、行政规章以及其他具有约束力的决定、命令的行为。这一行政行为具有对象的非特定性、效力的未来性和规范的反复适用性三个特征，因此被称为抽象行政行为。较之其他行政行为而言，对抽象行政行为实施有效的监督显得更为突出和必要。具体行政行为毕竟针对的是个别人，即使该行为违法，其对相对人造成的损失也是局部的。然而抽象行政行为却不同，它是针对普遍对象作出的，具有反复适用性、层次多、范围广等特点，产生的影响要远远大于具体行政行为。在现实生活中，有的行政机关使用抽象行政行为违法征收和征用财产、摊派各项费用等。有的行政机关为了取得收费权、处罚权、许可权等，推卸责任和义务，无视法律规定的权限，随意通过抽象行政行为扩大本地区、本部门的行政权力的权限，结果导致行政规章之间相互冲突、重复，以及管理失控等。行政相对人在受到具体行政行为侵害时，可以通过行政诉讼来保护自己的权益；而在受到抽象行政行为侵害时，行政相对人虽然可以通过举报、上访等形式提出异议，但是由于这方面的制度不健全，往往得不到有效的保护和救济，侵害了行政相对人的权益，影响了社会的稳定。而运用司法权对抽象行政行为进行司法审查，是对行政权一种有效制约，也是对抽象行政行为最有效的监督方式。因此，世界上许多国家都将抽象行政行为纳入到法院司法审查的范围中。如法国规定，对行政机关制定的条例不服，可向行政法院提出诉讼。
在目前的权力格局中，行政权的违法和滥用是主要倾向，许多突发事件、群体上访事件等，基本上都源于行政机关的行政行为，包括抽象行政行为。通过行政诉讼，赋予行政相对人启动抽象行政行为的司法审查程序的权利，赋予法院对行政机关抽象行政行为的司法审查权，以此有效制约行政机关行政权力的运用。因此，应该扩大司法权对行政权的审查范围，将抽象行政行为逐步纳入司法审查的范围。
（二）行政机关内部的相互制约
行政机关是国家生活的日常管理机关，行政权的范围涉及公民生活的各个方面，而行政权本身又是一种以暴力为后盾的能够主动采取行动的权力。因此，对行政权的制约在权力制约中显得尤为重要。除了权力机关和司法机关对行政权要进行有效的制约和监督外，行政机关内部的权力相互制约机制也是必不可少的。政府各部门之间的相互制约，是从行政程序上明确规定各部门的职责权限和相互之间的制衡，防止某一部门权力过分膨胀，杜绝形成权力专横和权力滥用的可能性。具体包括两个方面：（1）通过立法，合理划分并明确各部门的职责权限。（2）在行政程序上确定有关管理事项涉及不同行政部门时的协调处理步骤和时限。因此，建立和完善体现权力制约的行政工作程序，是行政机关权力制约的重要环节。
（三）行政审批事项的削减与行政许可事项的监督
行政审批事项过多与过滥，不仅增加了腐败发生的机会和条件，也增加了监督工作的难度，影响了政府职能的转变和发展环境的优化。因此，为了加强对行政权力制约监督，必须大力削减审批事项，减少行政权力对微观经济活动的过多干预，从根本上和源头上减少腐败滋生的条件和机会。同时，削减行政审批事项要依法进行。凡是法律法规明令取消的应全部予以取消；凡一个事项多次、多项审批的，应进行调整、整合，变多项、多次审批为一项、一次审批；凡法律法规允许实施主体既可以由省政府有关部门实施也可以由市、县有关部门实施的，应该下放到市、县有关部门实施。
行政许可权是一项重要的行政权，是行政权的核心体现。可以说，开展行政许可事项效能监督检查，规范许可行为，是对行政权力有效的制约和监督，也是优化发展环境的关键。具体包括：一是规范行政许可时限，解决效率低下、超时限许可的问题；二是规范行政许可范围，解决超法定职权范围实施行政许可、行政审批，或继续审批已取消的行政审批事项的问题；三是规范审批事项的设定条件，解决随意设定审批条件，擅自增加审批环节，抬高审批门槛的问题；四是规范行政审批相关制度，主要是一次性告知制度、AB岗工作制度、公示制度等等，解决行政审批工作人员态度生硬、服务不规范、质量不高的问题；五是规范收费依据和标准，解决擅自设立收费项目、提高收费标准的问题。通过运用科学、细致的方法，定期进行监督检查，定期向社会通报检查结果，定期向被检查单位反馈存在的问题，使其不断改进完善相关制度和措施，促进行政权力正确和规范地行使。□