论“部门利益法制化”的遏制

　　■ 文 / 高 凛

　　政府部门立法或人大委托政府部门起草法规时，政府部门往往会将自身权利最大化、自身义务最小化，把不正当的部门利益甚至个人利益夹带进来，从而导致了“国家权力部门化，部门权力利益化，部门利益法制化”的现象。在中央和地方立法中，部门利益容易导致权力与权利关系的不平衡，权力与责任关系的不协调，权利与义务关系的不一致。市场经济带来的一个必然结果，是社会多元化和利益格局多元化，其必然又带来中国立法进程中越来越多的利益博弈。在这样的背景下，如何保持法律法规公正、集中地体现大多数人的意志，遏制国家权力部门化、部门权力利益化、部门利益法制化，就成为一个值得关注的重要问题。
　　过去，我国立法通常采取“部门起草”模式，即由有关主管部门拟定法律、法规草案，征求专家意见后，提请同级人大常委会审议。这种模式无疑有着保护“部门利益”之嫌，使得许多法律法规被深深地刻上了部门利益的痕迹。在现代法治社会中，只有建立民主的立法制度，探索新的立法模式，在立法的各个环节充分发扬民主，听取社会各界的意见，集中众人的智慧，才能防止立法的部门利益倾向，保证法律法规制定的民主与透明，实现良法之治。

　　一、改革立法模式和立法程序

　　立法应该有先进的理念、民主的价值取向、科学的程序设计和清晰的权限划分，委托立法是众多立法模式中的一种，可以增强地方立法的科学性和民主性。由于参加起草的专家学者是中立者，与利益各方没有利害关系，可以超然于利益诱惑之外，本着学术良知和对人民负责的精神，广泛听取和吸收各方意见，可以有效避免局部利益过分渗透立法过程，从而公正、客观、全面地协调各种利益群体的冲突关系。而且，参与委托立法的专家学者能够利用其丰富的法律专业知识，揭示、体现和表述规律，并减少与上位法规范的冲突，增加立法的公正性、科学性和规范性。在现行条件下，立法机关应逐步减少部门和行业启动立法和起草法律文本的权力，多依靠专家学者和代表公共利益的人士参与立法起草。只有那些和利益集团没有太多利害关系的人，或者那些不代表特定利益群体的人们来起草法律，才可能发表公正、公平的意见。通过完善委托起草和招标起草的立法模式，实现立法起草的第三方参与，体现立法的公开公正原则。
　　严格限制部门起草法案，进一步加大权力机构起草法案的比重，并开拓和倡导新的法案起草渠道，例如，委托社会研究机构、学术机构或有关专家起草，从而使立法从一开始就以全局为重，有效地摆脱利益冲突的干扰，站在公正合理的起跑线上。实践证明，建立开放的、多元的法律法规起草机制，可以较好地避免某一部门单独起草法规的片面性、随意性和狭隘性，可以有效地防止部门利益法制化。民主、科学、公正和合理的立法程序，是人民主权原则和民主立法的保证，是防止立法权滥用，克服立法中部门利益倾向的有效手段。通过改革立法程序，加强听证工作，公开立法意见，广开言路，同时强化监督和立法审查机制，可以有效抵制部门利益对立法的不良影响。

　　二、拓宽立法起草渠道

　　法律草案是立法机关和立法参与者论证和审议的基础，立法的起草工作实际上决定了整部法律的走向，也为整部法律定下了基本格调。有关利益也只有在这个环节才能大规模、系统性地进入。因此，凡与所制定的行政法规、规章有直接利益关系的行政部门均不得参与该行政立法的起草工作。这是中立性这一最低限度的正当程序要求在行政立法中的具体体现。应该革除部门自己起草立法的权力，虽然现在部门立法也大多邀请专家，但行政力量要远远超过专家的意见和建议。因此，法律的制定、修改应在人大的主导下招标，由专家学者参与，吸收部门相关人员参加。尽管如此，也要发挥有利害关系的部门熟悉业务的优势，让他们对法规草案的起草予以配合。

　　三、规范法律审议程序

　　立法机关应该将法律草案发送各有关单位、科研院所、高等学校、专家学者或者召开各种座谈会征求意见，并向社会公布，向全民征求意见。有重大分歧的规定，应举行论证会、听证会等听取不同意见。同时，还应通过建立健全吸纳公民意见的程序和制度，对于人民群众和代表的意见，不但要广泛地“听”，更要认真地“取”，使得利益关系各方的意见在立法的过程中发挥应有的作用。法律法规草案起草后，可以进行立法咨询，向立法咨询顾问征求意见和建议。立法咨询顾问大多是一些法律方面的专家学者，并能够提出可借鉴性的意见。充分发挥立法咨询顾问在人大立法工作中的作用，有助于提高地方立法质量。建立严格的约束机制，对于那些起草质量不高或有重大缺陷的法律草案，不得将其列入议程，也就无法进入实质性的审议阶段。

　　四、增强立法透明度

　　公开是沟通的途径，是参与的前提，是监督的方式。立法的每一阶段和步骤都应以相对人和社会公众看得见的方式进行。公开的内容应当是全方位的：除了将法规草案公开外，还应将立法文档公开，也就是将有关立法草案说明及为立法目的而搜集的背景资料、审议草案的会议记录等公之于众，审议的过程也可以通过会议旁听、媒体报道、网络直播等方式公开，使民众得以了解立法工作的动态和内容，洞察其中可能隐藏的部门利益。如果立法在不公开的封闭环境下进行，就会失去监督和制约，极容易滋生部门利益法制化的现象。

　　五、严格法律审查制度

　　根据我国《立法法》规定，行政法规要向全国人大常委会备案，地方性法规要向全国人大常委会和国务院备案，规章要向国务院备案。全国人大常委会有权撤销同宪法、法律相抵触的行政法规和地方性法规，国务院有权改变或撤销不适当的规章。但是，这种备案审查制度形同虚设，并未起到应有的作用。因此，在今后的立法中，全国人大及其常委会在法律体系形成、完善过程中，要进一步发挥主导作用，充分发挥立法中的监督作用，强化备案审查制度。由全国人大常委会法制工作机构对提交的行政法规作实质性和程序性审查，如果发现问题，应提交人大常委会进行审议，决定是否撤销。

　　六、建立立法后的评价机制

　　法规制定后，应进一步了解法规实施后的效果和作用，及时发现存在的问题，并提出相应的解决方法。开展立法后评估工作，有助于了解和掌握法规实施的实际效果，客观地评价法规的社会效益，检验法规的质量。□
　　（作者系江南大学法学院教授）