完善大调解工作格局
　　全力维护社会和谐稳定

　　根据市人大常委会年度工作安排，近日，内司工委在市人大常委会副主任袁金彪带领下，邀请了部分市人大代表，对我市大调解工作情况开展了调研。调研中，我们召集市和各市（县）区相关部门分管领导进行座谈，听取了各方的工作情况和意见，对我市大调解工作情况进行了调查和分析。
　　一、基本情况
　　为了及时有效地化解社会矛盾纠纷，切实维护社会和谐稳定，我市建立了党委政府统一领导、政法综治牵头协调、司法行政部门业务指导、调处中心具体运作、职能部门共同参与的“大调解”工作机制。目前，市、市（县）区均成立了社会矛盾纠纷调解工作指导委员会及其办公室，各市（县）区共设立社会矛盾纠纷调处中心9个，各镇（街道）依托司法所设立调处中心82个，成立各类人民调解委员会1850 个，基本形成了“大调解”工作的领导协调体系和工作组织网络；全市各级矛盾纠纷排查预警制度，受理登记、分流移交、办结报告制度，领导接待督办制度，协调会办、听证、督查回访等制度基本建立，公调、诉调、检调、访调、援调对接等联调联动机制初步建立；大调解工作模式不断创新，我市电视台在省内率先开办电视调解栏目《无锡老娘舅》，“费建新工作室”、“潘洪峰谈话工作室”等个人品牌调解室不断涌现，收到了良好的社会效果。
　　2011年，市（县）区、镇（街道）两级社会矛盾纠纷调处中心调处纠纷32584起，成功调处32160起；村（居）调解组织共受理纠纷13641件，调解成功13464件，劝阻群体性上访281批次6219人次，防止矛盾激化419件；全市法院开展诉前调解19992件（其中全市法院“人民调解工作室”受理纠纷7999件），调解成功17686件，调处成功率达88.4%。
　　二、存在的主要问题
　　重视程度不够，工作体制机制缺乏统一规范。我市一些地方和部门的工作认识还存在偏差，把“大调解”作为社会矛盾纠纷的应急处置手段，平时过问不多，有事才重视，把“大调解”作为上级要求的一般工作应付，缺乏根据实际情况依法化解社会矛盾纠纷的主动性。另外，在“大调解”工作全面开展七年多来，除我市“矛调办”曾于2009年12月下发了《社会矛盾纠纷调处成功率综合考核办法》、《专业性人民调解委员会管理办法》、《关于加强市（县）区社会矛盾纠纷调处中心规范化建设的意见》等3个规范性文件外，我市党委政府层面尚未制定出台全面规范“大调解”工作的规范性文件，导致目前“大调解”尤其是调处中心的组织建设、责任主体、工作要求、程序设置、工作保障、责任追究等缺乏强有力的制度规范和保障。
　　责任主体不明，平台资源缺乏有效整合，尚未能形成推动工作的合力。目前，我市市（县）区政府虽然设立了社会矛盾纠纷调处中心，但由于负责调处中心运作的牵头单位与责任主体之间的协同机制尚没有完整的规章和运作办法，导致协调配合不够、分工不明确、责任不到位；少数调处中心特别是镇（街道）调处中心的运作模式仍是单兵作战，整体联动的格局还未完全形成；一些行业、企业的调委会有的只是“空壳”，没有实际运转，有的甚至没能成立，例如我市医患纠纷已成为社会矛盾热点，但由于我市市级医患纠纷调处中心未能建成独立第三方调解机构，导致公信度不高。
　　队伍素质不优，调解人员缺乏统一培训和管理。从2011年全市各类矛盾纠纷分类统计情况看，民事商事纠纷占90%以上，涉及公共管理和公共服务的纠纷占9%左右，这对基层调解队伍建设提出了较高的要求。目前法院、司法、总工会、妇联等均有各自的调解员队伍，由于缺乏限制性的准入条件，且归口不一、来源复杂，导致目前调解员队伍，尤其是镇（街道）、社区的调解员素质参差不齐，年龄老化、文化程度偏低、法律政策和业务水平欠缺。 作为“大调解”主要平台的调处中心的工作人员基本上都是从相关部门抽调而来，政策法律水平、调处技能、群众工作能力等相对欠缺，成为了制约调解工作效能的直接瓶颈。
　　工作经费不足，财政拨款缺乏统一有效的保障。一是财政预算缺位。一方面目前尚有部分城区的“大调解”工作运行经费尚未纳入财政预算，一方面存在多头申请财政经费现象，部分地方与“大调解”工作有关的法院、司法、信访等以各种名义申请核拨调解经费，导致财政经费的使用缺乏统一管理。二是保障标准偏低。大部分区、镇（街道）大调解工作经费不足，作为大调解基础的基层社区调解组织专兼职调解员的报酬偏低，队伍稳定和优化受到较大影响。
　　三、加强“大调解”工作的建议
　　“大调解”工作是化解社会矛盾纠纷、维护稳定、创建和谐社会的重要工作，社会矛盾纠纷内容的复杂性、事发的不确定性，需要相关政府及其部门在依法履职的前提下，抓紧建立分工协作、统一高效、运转顺畅、监督有力的 “大调解”工作平台，完善制度建设，强化工作保障，提升工作能力，建立多元化纠纷解决机制，及时有效地化解各类矛盾纠纷。
　　提高思想认识，加强“大调解”制度建设的顶层推进。要继续强化化解社会矛盾纠纷的政府目标考核，建立典型分析、内部通报机制，推动地方党委政府及其部门领导从思想上重视社会矛盾纠纷的预防和化解工作。另外，在总结分析市“矛调办”相关规范性文件施行情况的基础上，加紧制度建设的顶层设计，组织专门班子，充分调查研究，尽早出台党委政府层面的办法或意见，为“大调解”工作的统一平台建设、主体责任分工、运行工作程序、财政经费保障、法律责任追究等提供强有力的制度保障。
　　明确主体责任，抓紧“大调解”工作统一平台建设。一是切实加强“大调解”工作的组织领导。市（县）区、镇（街道）要完善综治委牵头、司法行政为主、信访协同、相关部门共同参与的“大调解”工作体制和机制；村（社区）要按照《人民调解法》的规定，建立健全人民调解工作机制。二是强化部门联动调处。进一步规范诉调、检调、公调、访调等对接，努力形成以人民调解为基础，以行政调解为补充，以司法调解为保障的工作格局。三是加快推进行业性、专业性调解组织建设。要紧紧抓住社会矛盾重点、热点、难点，充分发挥各行政主管部门的职能优势，加快环境保护、劳动争议、医患纠纷、征地拆迁、物业管理等新型矛盾纠纷调解组织的建设，有条件的应尽快成立第三方独立调解机构，提高调解的社会公信力。
　　落实财政保障，探索建立多元化的经费保障渠道。一是调解经费应纳入同级政府财政预算，各级财政应拨出专项资金落实调解员的工作经费和奖励经费，并实行调处中心主管机关统一管理，健全考评制度，有效调动调解员队伍的工作热情，保证大调解工作的正常开展。二是解决好硬件设施保障，要不断改善调解工作场所的硬件设施，确保调解工作需要。三是明确调解人员的待遇，给其应有的社会地位。
　　实行培训上岗，加强调解员队伍的素能建设和日常管理。人民调解员的素质如何直接关系着人民调解工作的成效，关系到大调解体系作用的发挥，各级党委政府要高度重视人民调解员队伍建设。一是选配好调解员。要按照《人民调解法》，将为人公正，联系群众，热心人民调解工作，具有一定法律、政策水平和文化水平的人员选配到调解员岗位。要积极吸纳退休法官、检察官、警察以及法律工作者等参与人民调解工作，不断优化调解员队伍结构。二是实行培训上岗。司法行政部门要担负起人民调解员的业务培训职责，切实提高人民调解员上岗前的政治素质、业务能力和调解技能。三是加强业务指导。人民法院和司法行政机关要切实担负起指导人民调解工作的职责，充分运用定点指导、旁听指导、个案指导相结合的方式，不断提高人民调解员和行政执法机关的调解能力和水平。
　　减存量控增量，积极开展社会矛盾纠纷调查研究和分类梳理工作。一是建立健全矛盾纠纷分析报告制度和党委、政府定期听取大调解工作汇报制度，建立全市自下而上的矛盾纠纷排查分析和汇报制度，保证信息渠道畅通，便于各级党委、政府通过定期听取矛盾纠纷情况汇报，及时了解社情民意，主动超前做好工作。二是深入开展矛盾纠纷排查工作，建议各级党委政府抽调人员，组织专门班子，对历史遗留的疑难复杂社会矛盾纠纷开展分类排查，深入分析，提出切实有效的化解办法和措施，努力减少社会矛盾的存量。三是不断提高各级领导和公务人员依法决策、依法行政的意识及能力，在重大政策、重大项目、重大事项决策前，做好法律风险、稳定风险、经济风险等的评估工作。四是切实加强宣传，努力提高公民遵守法律和依法办事、依法维权的意识及能力，引导群众通过大调解机制来解决纠纷、维护权利。五是要努力控制社会矛盾的增量，对新产生的矛盾纠纷要及时化解，最大限度减少积案，实践证明不少案件一旦形成积案，化解的时间长，化解的难度大，化解的成本高。□
　　（市人大常委会内司工委）