着眼大局 注重实效 用好地方立法权
——本届以来我市地方立法工作回顾

■ 文 / 周解清

　　本届四年多来，市人大常委会高度重视地方立法权这一宝贵政治资源，充分发挥地方立法权的独特优势，围绕中心，服务大局，加强地方立法工作，立法力度不断加大，立法领域不断拓宽，立法水平不断提升，立法数量创历史新高。目前已制定（修订）法规25件，另集中修正8件、废止2件，突破了五年立法规划项目。这些立法项目重点突出，基本涵盖了我市经济社会发展和人民群众生活的各个领域，为推进转型发展、生态文明建设、促进改善民生提供了重要法制保障，为建设“法治无锡”夯下了坚实法制基础。

　　一、着眼大局，注重实效，合理确定地方立法项目

　　做好地方立法工作的首要一条，就是要从本市具体情况和实际需要出发，紧紧围绕市委中心工作，服务全市工作大局，引导、保障和促进本地区经济社会的发展。本届以来，我们始终坚持着眼大局，努力使地方立法工作符合市委中心工作和全市工作大局，符合“党委决策和支持，政府通过努力可以做到，老百姓赞成拥护”这三条工作原则，科学谋划五年立法规划和年度立法计划，合理选择立法项目。在本届立法规划确定的24件立法项目中，直接关系民生、与群众切身利益密切相关的立法项目就有18件，占总数的75%；其他还涉及环境保护、协调城乡建设、促进发展方式转变、发展社会事业等各个方面。总体而言，这些立法项目主要围绕民生改善、转型发展、生态文明三大方面展开，基本反映了“十一五”期间无锡经济社会发展的特点和实际需求。这充分体现了市人大常委会民生为先、民生为本、民生为重的立法理念，以及立法决策时对市委民生改善、转型发展、生态文明建设等重大决策的准确把握。
　　近两年来，市人大常委会按照轻重缓急，着眼转型发展需要，注重与“十二五”规划的衔接，对立法项目作了适当调整。一是增加生态环境保护立法，如排水管理条例、太湖新城生态城条例；二是增加促进民生保障立法，如蔬菜基地条例、企业工资集体协商条例；三是增加促进社会管理立法，如市容和环境卫生管理条例、消防条例。这是市人大常委会对当前特别是金融危机以来，无锡转型发展和生态文明建设新变化、新特点的把握和对全市工作大局的判断，针对不同发展阶段，统筹安排立法项目，使地方立法更加主动地回应全市经济社会发展的新要求，更加自觉地适应经济社会发展的新需要，做到有的放矢，进一步提高了地方立法的针对性和实效性。

　　二、紧扣生态文明主题，推进水生态保护立法体系化

　　2007年无锡太湖水危机事件，给我们敲响了警钟，水环境保护和生态恢复建设已经成为我市现阶段民生建设的突出内容。市人大常委会紧紧围绕市委决策，将水生态保护作为立法的切入点，并全力以赴地付诸实践。常委会将修订水环境保护条例作为生态立法的核心内容，并相继安排制定河道管理条例、航道管理条例、排水管理条例、太湖新城生态城条例、蠡湖景区条例、供水条例等各方面“涉水”条例。经过几年来的不懈努力，已经逐步建立起以水环境保护条例为核心的水生态保护地方性法规体系。
　　一是全面修订《无锡市水环境保护条例》。为了适应我市水环境治理实际需要，修订后的条例明确实行环境资源区域补偿制度以及环境信息公开制度；在水污染控制、污水集中处理、饮用水水源保护、水生态保护、法律责任等方面作出了诸多严于上位法的规定，形成严密有效的水环境保护机制。这次修订以更严格的规定，为我市水环境保护提供了锐利的武器。
　　二是重新制定《无锡市排水管理条例》。新条例在原《无锡市城市排水管理条例》的基础上，将排水管理范围由城市扩大到全市域，提高污水处理率和达标排放标准，加大控源截污力度，从源头上控制并逐年减少向太湖排污，为在全市范围内开展“控源截污、规范排水行为”提供法律保障。
　　三是制定《无锡市河道管理条例》。按照市委“治水先治河，治河先立法”的要求，通过立法全力推进河道综合整治，切实推进我市实行的“河长制”，要求通过加强科学调水引流等措施促进河道水生态环境的修复，确保国控、省控断面水质稳定达标，强调水环境保护与生态修复，确立河道整治中的占补平衡制度，确保全市河网水面率不降低。
　　四是制定《无锡市航道管理条例》。针对城市建设中将大量建筑泥浆直接排入航道造成水体污染的问题，通过立法明确禁止向航道排放泥浆，并根据我市实际，设置了严格的法律责任，加大处罚力度，明确禁止各类影响水环境的行为。
　　五是制定《无锡市太湖新城生态城条例》和《无锡市蠡湖景区条例》。太湖新城生态城条例明确规定，生态城作为全市域生态建设的示范，其水环境必须高于一般的要求。蠡湖景区条例专设一章“水域保护”，凸显水环境保护的内容，巩固我市蠡湖治理中取得的成绩，并推广其治理经验与成果。
　　今年制定的《无锡市供水条例》，是“涉水”管理的一部重要法规，将进一步加强我市饮用水源地保护，进一步加强供水环节和二次供水的饮用水安全。该条例在本届内可全面完成。
　　这一系列“涉水”法规使我市在水生态保护立法方面形成了一个较为全面、有机联系、相对完善的法规体系，为我市生态文明建设提供了重要法制保障，产生了较大影响，得到了社会各界认可，受到了上级部门重视与肯定。2009年在全国第十五次地方立法研讨会上，我市作为较大的市代表作了题为《以环境保护为切入点不懈推进地方民生立法》的大会交流，受到了全国人大法制委和与会同志的高度评价。2011年全国人大环资委湖泊安全立法座谈会在我市召开，市人大常委会详细介绍了近年来我市在太湖治理方面所做的工作和取得的经验，为推进国家层面制定出台湖泊安全法提供参考。

　　三、注重立法创新，提高法规的针对性和实效性

　　地方立法相较于国家立法具有补充、细化和先试先行的功能。在中国特色社会主义法律体系已经形成和国家立法日趋完善的情况下，地方立法的先试先行功能日益显现。特别是针对经济社会快速发展中不断出现的新情况、新问题，对于经济社会发展先发先行地区的无锡，更应充分发挥地方立法先行先试功能，勇于探索创新，为国家层面立法积累经验。
　　针对地方立法中重复立法和趋同化倾向，本届市人大常委会积极探索创新，在一些国家尚未立法而我市又急需规范的领域，进行自主性、创制性立法。比如，2009年制定的刑事被害人特困救助条例，是全国第一部对刑事被害人特困救助活动进行规范的地方性法规，获得社会各界广泛好评，受到中央领导同志的批示肯定。企业工资集体协商条例是全省第一部也是后金融危机时期全国第一部关于企业工资集体协商的地方性法规，这部法规受到了国家人社部和全国总工会的高度重视，它的出台对于进一步保障职工与企业双方合法权益，构建和谐稳定的劳资关系，对于“十二五”规划明确提出的劳动者报酬和居民收入“倍增计划”的实现意义重大，影响深远。其他如蔬菜基地条例、太湖新城生态城条例、蠡湖景区条例等法规，都富有浓郁的地方特色，是本届立法的一大亮点。
　　同时，我们还立足无锡实际，在许多法规中创设了不少新的具体制度，提高了法规的现实针对性和可操作性，其中有些制度在全国全省也是首创。修订的水环境保护条例就体现了诸多无锡在水环境治理实践中经过探索创新形成的重要措施。条例要求被责令限期治理或者停产整顿的排污单位必须在新闻媒体上公开道歉，作出环保守法承诺；明确排污单位在被责令停产整顿期间擅自生产的，环保主管部门作出认定后，可以采取相应强制措施；规定对严重损害水环境的行为，可以向责任者提出环境损害赔偿要求。实践证明，立法的特色越明显，针对性越强，就越能解决本地区的实际问题。以水环境治理情况来看，截至去年上半年，太湖无锡水域富营养化指数同比下降1.5%，总氮同比下降13.8%；蠡湖总体水质符合三类标准，蠡湖水环境综合治理获得了全国人居环境范例奖。

　　四、持续推进民主立法，不断拓宽公众参与渠道

　　民主立法是立法为民的重要保障。只有通过民主立法，才能充分表达民情、正确反映民意、广泛集中民智，才能妥善平衡各方利益诉求，维护群众根本利益。我们将民主立法的要求贯穿于地方立法的整个过程，落实到每个工作环节和工作程序中。
　　一是全面落实立法公开的要求。本届市人大常委会五年立法规划和各年度立法计划、地方性法规草案及说明、审查和审议意见、审议结果报告、法规文本等立法信息，通过人大网站、常委会公报或者其他媒体予以公开，全面做到了立项公开、过程公开、结果公开，切实保障了公众对立法活动的知情权，为引导公众有序参与立法活动奠定了基础。
　　二是有序扩大公众参与立法的渠道。在立法“源头”上，编制立法规划和立法计划时，向社会公开征集立法建议项目，这是民主立法的“第一关”，使立法更加贴近群众需求。在立法环节中，本届已经和正在制定的25部法规全部做到了采取网络、报纸与书面“三位一体”相结合的方式公开征求公众、有关部门等社会各界的意见，增强了民主立法的效果。我们还邀请利害关系人参与相关项目的立法调研或者座谈会、论证会，直接提出意见与建议，提高民主立法的针对性。
　　三是注重征求人大代表的意见。我们不断探索发挥人大代表作用的途径。在立项以及立法起草过程中，广泛听取人大代表的意见；召开座谈会、论证会和进行立法调研时，适当吸收代表参加；常委会审议的法规草案，提前发给有关代表征求意见，常委会审议时邀请相关领域和行业的代表列席会议；常委会审议法规的情况及时向代表进行通报。
　　四是充分发挥专家学者的作用。我们每年都召开年会听取在座各位专家对我市立法项目安排和具体法规草案的意见；对立法中出现的重点难点问题或者分歧较大的问题，通过召开论证会、书面征求意见等形式专门听取意见。重视发挥法学会的平台作用，2010年与其联合召开了“完善工资集体协商制度，建立和谐劳资关系”的立法研讨会，2011年委托其承担了我市地方性法规中有关行政强制专项清理的前期工作。

　　五、把握主导权，调动积极性，形成立法工作合力

　　地方立法权是宪法、法律赋予地方人大的重要职权。人大及其常委会作为立法机关，在立法过程中必须切实把握立法主动权，从全局上主导立法工作的进程和方向。市人大常委会坚持提前介入，对于每一件立法项目，均全程参与指导及沟通协调，把握立法进度。对一些综合性较强、事关全局或者关系广大人民切身利益的重要法规和有争议的条款内容，由市人大立法工作机构牵头召开听证会或者论证会，在广泛征求意见的基础上寻求共识，避免“部门利益法制化”的倾向，确保立法工作符合大局要求，符合最广大群众根本利益的要求。
　　立法工作是一项复杂的系统工程，一部法规从立项到出台需要经过若干法定的程序和环节，涉及许多部门的工作。鉴于在相当长的一段时期内人大立法工作机构力量配备的状况，地方立法工作中仍然需要充分发挥政府职能部门的作用。市人大常委会建立了会商制度，由常委会牵头，各相关工作机构、政府法制部门和起草单位等参与法规会商，调动大家的积极性，统一各方思想认识，协商解决重点难点问题，相互配合、团结协作、协调一致地开展工作，形成并增强地方立法工作的合力，共同完成立法任务，提高法规质量。
　　根据我市立法实践与需要，常委会制定了《关于〈无锡市制定地方性法规条例〉的实施意见》，进一步从立法计划编制，法规起草、审议、报批和公布等环节，明确了市人大常委会在立法工作中的主导作用，规定了政府法制部门、起草部门等各自职责，推进地方立法工作的制度化、规范化建设。

　　六、加强法规宣传和执法检查，增强法规实施效果

　　法规制定以后，更重要的是宣传和执行。本届每一部法规在经省人大常委会批准后，市人大常委会及时召开新闻发布会，向社会宣传立法的基本精神与主要内容，扩大公众知晓度，在全社会形成良好的知法守法的氛围，使法律规范能够融入到老百姓的日常行为中，做到自觉遵守法律；同时常委会与市人民政府联合召开由有关职能部门参加的法规贯彻实施会议，进一步宣传法规，推动有关部门认真贯彻实施，推进依法行政。
　　法律的权威和尊严在于执行。执法检查是一种有效监督方式，也是监督法规定各级人大常委会开展法律监督的重要内容之一。立法实效评估是人大常委会对已经颁布实施的地方性法规总体质量、基本价值以及实施效果进行论证和评价的一项重要制度。通过执法检查和立法实效评估可以检验地方立法科学性，有力推进部门依法行政。市人大常委会坚持把执法检查和立法实效评估作为检验立法质量、推动法规贯彻实施的重要措施，除完成上级人大委托的执法检查外，将执法检查的内容转向本市地方性法规，并进一步突出民生保障、生态保护重点。四年多来，运用市和市（县）区两级人大联动方式，共对我市12部地方性法规进行了执法检查和立法评估，扩大执法检查的参与度，推动法规得到有效的贯彻执行，提高实施效果。比如2009年开展了为期两个月的《无锡市水环境保护条例》执法检查，主要围绕饮用水源地保护、截污纳管工作和污水处理厂建设运营、河湖清淤工作情况等十项重点内容展开，对我市生态保护法规的贯彻实施起到了积极的推动作用，取得了良好的社会效果。

　　（摘自市人大常委会主任周解清在立法咨询专家顾问年会上的讲话）