改革和完善党政干部的分类制度
■ 文 / 吴 辉
对党政干部实行分类管理，是干部制度改革的重要方面，也是党管干部科学化的基础和前提。只有干部分类科学、准确，对干部的选拔、任用、考核、评价等才有科学依据。当前，进一步深化干部制度改革，迫切需要在完善党政干部分类制度上取得新进展。

我国党政干部分类的现状

在我们党的历史上，首次郑重提出党政干部分类问题的，是党的十三大。十三大报告指出，我国干部人事制度的重大缺陷，主要是“‘国家干部’这个概念过于笼统，缺乏科学分类”。按照这一判断，并且基于党政分开的原则，十三大报告提出：要建立国家公务员制度，将国家公务员分为政务和业务两类；党组织的领导人员和机关工作人员，由各级党委管理；国家权力机关、审判机关和检察机关的领导人员和工作人员，建立类似国家公务员的制度进行管理；群众团体的领导人员和工作人员、企事业单位的管理人员，原则上由所在组织或单位依照各自的章程或条例进行管理。应当说，十三大报告的这一设想，为此后干部分类制度的改革指明了方向。
按照十三大报告的要求，1993年颁布的《国家公务员暂行条例》和2005年颁布的《中华人民共和国公务员法》，在干部的分类管理上迈出了重要步骤，那就是：将企业和事业单位原来称为“干部”的一部分人员，从过去的干部序列中分离出来，从而初步形成了党政机关、企业、事业单位干部分类管理的格局。目前，我国企事业单位人事管理制度改革的方向已经明确，干部分类制度改革的重点是如何对党政干部进行科学分类。
如上所述，党的十三大曾设想按照党政分开的原则，将党政干部区分为党的干部，政府的干部，国家权力机关、审判机关和检察机关的干部等。但由于中国党政关系在现实中的复杂性，这三类干部实际上很难分开。因此，1989年之后，这种分类方法并没有真正执行。
我国现阶段对党政干部的分类，大体上说，是以干部是否担任一定领导职务为依据，将干部划分为领导干部和非领导干部两类。如 1993年颁布的《国家公务员暂行条例》和2005年颁布的《中华人民共和国公务员法》，都将公务员职务分为领导职务和非领导职务。1995年颁布的《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》和2002年颁布的《党政领导干部选拔任用工作条例》，都对“党政领导干部”作了界定，即除党和国家领导人之外，省部级、地厅级、县处级、乡镇和科级以上在领导岗位上的干部，统称为党政领导干部。这表明，这些分类都不包括“非领导干部”，也不包括中共中央、全国人大常委会、国务院、全国政协、中央纪律检查委员会、最高人民法院和最高人民检察院这七类中央一级领导机关的“领导干部”或领导成员。所以，这种分类又是不完整的。

西方国家对官员的分类

在西方国家，基于政治和行政之间的区分，政府官员一般分为政务官和事务官两类。
政务官是执政党利益和目标的直接而具体的代表者，担负着政治方向、政治原则的领导责任和重大问题的决策权，其职责主要是决定国家和地区发展战略目标和规划，制定国家和地区对内对外大政方针和政策。政务官的行为关系全民的利益，因而他们的任职条件、产生方式、管理办法、评价依据等均侧重于民主化。政务官不仅要具备良好的政治素质、领导能力，还需有广泛的民意基础和较高的公信力。所以，这类官员一般由选举或政治任命产生，要受到社会的公开监督，实行任期制。政务官一般不以官员为终生职业。对他们的管理不适用于公务员法。
事务官的职责是专门从事国家公共事务的管理，执行政务官的决策，担负具体的行政工作。事务官不具有党派倾向，在执行政策时须保持政治中立。对他们的管理，侧重于专业化。要求他们具有合理的知识结构、行政能力和管理技能。所以，他们的产生，一般是通过考试择优录用，按功绩晋升。其管理监督，主要是接受行政首长的领导和监督，以完成本职位的工作实绩，并以上级和社会的评价为依据，实行常任制。对他们按公务员法进行管理。事务官和政务官之间限制交替任职，亦即实行“两官分途”。
“政事分类、两官分途”的制度安排，既适应了西方国家多党竞争、轮流执政的需要，又保证了国家和社会事务管理的连续性和稳定性。

完善党政干部分类制度的设想

我国现行的党政干部分类制度，在实践中造成一些消极后果：一是强化了一些党政干部的“官本位”思想。他们把从政的目的主要放在寻求个人升迁上，而不是放在为党和人民做事上。二是固化了干部终身制。 在西方国家，政务官在任期结束后的去留是清楚的。而在中国，干部只要不到退休年龄，就得不断地晋升或保留原级别，从而造成了事实上的干部终身制。三是引起管理上的混乱。其突出表现是，一些地方对不需要选举产生的干部采取选举方式，而对本应选举产生的干部却实行任命，结果造成了“该民主的不民主，不该民主的乱民主”。四是导致干部专业精神不足。在领导干部和非领导干部可以相互转任的情况下，我国培养了众多“万金油”式的干部。这类干部的优点可能是见多识广，但缺点是很难精于业务。五是造成干部晋升的“天花板”现象。我们把所有的干部置于同一条“通道”内，使干部晋升起来既拥挤，又有无限遐想的空间，客观上促成了干部晋升的“天花板”困境。
2011年9月，习近平同志在《领导干部要读点历史》的讲话中，结合我国历史上选人用人的经验，指出“人才的培养任用应该分为政务、事务两大类，并且应有不同的标准、要求和职责，培养、选拔的途径和任用、考核的办法也应不同”。这一观点对于完善我国现行的党政干部分类制度具有启发意义。
笔者认为，借鉴我国古代选人用人的经验，吸收西方国家官员分类的长处，可以考虑将我国的党政干部区分为政务类干部和事务类干部两大类。
政务类干部，与西方国家的政务官相近，主要承担政治方向、政治原则的领导责任和重大决策的任务，负责贯彻执行党的方针政策，需具备良好的政治素质、领导才能、广泛的民意基础和较高的公信力。由党的中央和地方各级党委提名，通过民主选举或政治任命产生，实行任期制；接受党内和社会的监督；要讲求政治道德，以党的理想为自己的价值目标。政务类干部大体包括四类：党委组成人员，鉴于中国共产党是中国公共权力的核心，居于法定执政地位，因此，在党的各级机关中，由党的代表大会根据党章选举产生的党委组成人员，属于政务类干部；政府组成人员；政治任命人员，包括政府机构和党组织的咨询机构、政策研究机构的组成人员，以及一些临时机构的组成人员等，他们由政治任命产生；特别职能人员，主要是由各级人大及其常委会选举产生，实行任期制，执行特殊政治职能的人员，包括各级人大常委会组成人员、各级检察院的检察长、各级法院的法官等。
事务类干部，接近于西方国家的事务官，专司党和政府的日常管理事务，其工作属于技术性、程序性的具体事务。事务类干部要求有较合理的知识结构、较高的行政能力和管理技能；多数通过考试录用，实行常任制；在工作中强调服从法律和上级的指挥，不直接对民意负责，主要受上级监督；讲求职业道德，保证决策的高效执行到位。事务类干部大致包括四类：行政管理类、专业技术类、行政执法类和后勤保障类。
应指出的是，作为一项管理体制的技术因素，“政事分类”并不具有制度本质的意义。我们在区分政务类干部和事务类干部时，应使其适用于中国的具体国情。如“政事分类”需服从于党管干部的原则；无论是政务类干部还是事务类干部，都不许存在真正意义的“政治中立”等。
将党政干部区分为政务类干部和事务类干部，其意义至少有两个方面。首先，它有利于明确党管干部的重点。在政党政治的条件下，执政党承担着领导干部工作、向国家机关推荐重要干部的责任。只有管得少，才能管得好。从这一意义上说，区分政务类干部和事务类干部，有利于党把“管”干部的重心转移到对政务类干部的管理上来，从而突出干部管理的重点。其次，它有利于理顺干部权力的授受关系。政务类干部由党组织提名，由党代会或人代会选举产生，当选者对党代会或人代会负责。这种授权是政治授权，体现了民主原则。事务类干部由任命机关委任、考任或聘任，对政务类干部负责。这种授权是行政授权，它遵循的是效率原则。把干部区分为政务类干部和事务类干部，有利于实现干部工作中权利和责任、民主和效率的统一。□