社会管理创新法制化建设思考
■ 文 / 王作化　宁尚成
推进社会管理创新是新时期党和国家面对新的形式和任务做出的一项重大战略决策。推进社会管理创新，进一步完善与社会主义市场经济体制相适应的社会管理体系，对于解决影响社会和谐稳定的源头性、根本性、基础性问题，具有十分重要的作用。作为国家政权的重要组成部分，人民法院立足执法办案、不断强化服务职能，在深入推进社会管理创新方面取得了积极成效，形成了一大批值得推广的经验做法和方法路径。为有效规范人民法院社会管理创新活动，并将有益成果固定下来，人民法院社会管理创新必须纳入法制化轨道，走依法而治的道路。

人民法院社会管理创新法制化的必要性

依法治国方略的要求。社会管理创新必须是在法律范围内的创新，必须在尊重法律的前提下进行。历史的经验和教训反复告诉我们，法治才是推动社会和谐进步的最强动力，唯有以法治理念为指导，以法制体系、法治程序和规范为支撑，推进社会管理创新才能真正实现最佳的效果和长期的效益。从这个角度来看，人民法院社会管理创新纳入法制化轨道是依法治国战略的必然要求。
人民法院职权法定的要求。严格遵守宪法和法律，是政法机关社会管理创新的根本方式。现代国家理论对国家机构之间的职权划分明晰，出于保护公民权益和分工合作的需要，人民法院必须在法律范围内行使职权，否则则有越权之嫌，有损司法公信。社会管理创新要求社会治理具有形式合法性和主体行为的合规范性，唯有如此才能实现社会善治的基本价值目标。实践中人民法院向两头延伸审判职权要防止出现“司法不能承受之重”的现象，不切实际地赋予司法过高的、不现实的社会管理功能，不仅不利于分工合作，而且影响司法公信和司法正常运作。
社会管理创新保障的需要。社会管理是一项系统工程，必须坚持多方参与、共同治理的理念。在此过程中，各部门必须运转协调形成社会管理和公共服务的合力。近年来，人民法院社会管理创新更多是通过政策和内部有关规范性文件来组织实行，缺乏高位阶法律依据，为巩固有益的成果，将社会管理创新作为一项长期任务加以推进，人民法院推进社会管理创新的主要内容和方式都需要法律予以明确规定。

人民法院社会管理创新法制化的主要内容

基本原则。应对人民法院参与社会管理创新的基本原则进行规定，主要应包括以下原则：1、依法原则。人民法院是国家专门机关，有法定职责和权限，其必须在自身职责范围内活动，必须遵守现有的法律框架及授权范围。在开展社会管理创新活动中要杜绝以创新之名，行损害法院公信之实的活动。2、公正原则。公正司法是法院职能的宪法定位，是司法追求的最高目标，也是法院参与社会管理的唯一正当途径。法院履行社会管理职能，必须维护宪法和法律的权威和尊严，注重向社会输送公平和正义，进而维护社会秩序，促进社会和谐。3、权责一致原则。社会管理创新是一项系统工程，涉及法院在宪法下的职责定位、基本功能。要遵循司法规律，尊重司法注重中立性、程序性、适用平等性等基本价值取向，理性把握人民法院与其他部门尤其是行政机关的关系，注重发挥审判职能作用来参与社会管理创新。
主要任务。社会管理创新的核心目的是维系社会秩序，协调社会关系，解决社会问题，化解社会矛盾，应对社会风险，控制社会冲突，维护社会治安，促进社会公平正义，创造既有秩序又有活力的社会生产和发展环境。人民法院作为“社会的工程师”，在社会管理创新中，应联系自身工作，重点强调在调控社会秩序、维护社会稳定、监督社会管理、整合社会资源、规制社会行为、预警社会风险方面的功能作用，要把司法辐射延伸功能必须保持在法治功能的附带、共生范围之内。
基本路径。加强和创新社会管理，必须准确把握工作的结合点和切入点。现在法院开展社会管理创新还处于不断探索阶段，要认真总结并大力发扬近年来坚持能动司法的经验做法，以执法办案为立足点，着力化解社会矛盾、维护社会稳定。要以能动司法为切入点，着力规范社会活动、预警社会风险，强化司法调研、司法建议、司法审查、司法解释等方面的工作，促使人民法院社会管理创新有效提升。要以司法为民为落脚点，进一步完善群众诉求表达机制、司法便民工作机制和群众权益保障机制，切实维护群众合法权益。要以自身管理为突破点，提高自身管理的科学化水平，以良好的内部管理适应推进社会管理的要求。基于不能穷尽所有举措，建议在立法中对法院不能为的行为进行禁止性规定，并规定相关审查机构对法院社会管理创新活动是否有违司法公正和公信进行审查。
组织领导。这里的组织领导分为两个层次，一方面指社会管理创新领导机构及其组成部门之间的协调联动；另一方面指如何在法院内部形成机制，加强对法院内部社会管理创新工作的领导。根据《人民法院组织法》第十六条规定下级人民法院的审判工作受上级人民法院监督，但法律并未有予以明确规定其他工作的领导形式。为进一步加强组织领导，并避免影响司法公正，防止“运动式”社会管理创新，必须在相关法律里明确人民法院实施社会管理创新的领导机制，并对如何加强考核管理、经费保障、责任承担进行规定。

人民法院社会管理创新法制化应注意的几个问题

正确定位司法在社会管理创新中的作用。立法科学原则要求人民法院社会管理创新法制化要从实际出发，遵循法治基本原则，准确界定司法在社会管理上的功能和任务。在统筹社会管理创新司法定位上，立法必须深入考虑司法在整个国家架构中所发挥的作用，合理分工，配置职责。一方面确保人民法院在社会管理创新中的作用得以充分发挥，另一方面不造成社会对司法独立、司法公正的担忧。法院参与社会管理创新一是要把立足点放在充分发挥审判职能作用上，立足于全面履行司法职责，创新履职理念、方式和方法，提高司法水平，更好地审判执行工作调解社会关系，规制社会秩序，把矛盾化解作为社会管理创新主线。二是要充分完善整个司法资源参与社会管理机制建设，重点完善社会风险评估、社会矛盾排查、社会矛盾预警、社会矛盾调处、社会情绪疏导等机制，在社会管理机制建设上有所作为。三是要通过司法解释、司法决策、司法裁判来制定社会规则，规范社会活动，调控社会秩序。唯有遵循司法工作规律，找准找对切入点，社会管理创新才会实现应有目标。
协调短期和长远各种法价值的平衡。当前，社会利益主体多元、矛盾交织复杂，人民法院社会管理创新有利于发挥职能和信息资源优势，弥补管理漏洞，从源头上减少矛盾的产生，但也要注意处理好司法发展阶段性与长远性的关系，将当前需要与长远目标、理想图景恰当结合起来。对当前各地法院所探索的社会管理创新模式要认真进行甄别，符合司法规律的成果应该予以保留推广，不符合法治原则的做法，应进行反思总结彻底摒弃，确保司法参与社会管理创新符合司法规律。社会效果的实现途径是多样的，但是司法追求的社会效果主要应该通过法律来获得，应该在法律之内来实现。
法制化的方式和步骤。目前，法院社会管理创新的依据主要是有关政策、法规和法院内部规范性文件，表现出政策性过强法制化不足的特点。虽然一定程度上回应了法院社会管理创新的需要，但却无法为其提供足够和可靠的法律支撑，全国尚未形成统一的、稳定的、连续的法律实施活动，因此研究并出台高位阶综合性法律规范十分必要。在总的《社会管理综合治理法》出台前，建议由对社会管理综合治理比较了解且工作基础较好的地方先行制定地方性法规，为全国性立法创造条件。这就要求地方立法机关把社会管理综合治理中的基本原则进一步具体化，比如《关于进一步做好司法建议工作的办法》等，使某些成熟的社会管理创新工作步入规范化、制度化、程序化的轨道，对相关工作制度的适用原则、范围、程序、效力等作出明确规定，制定出适应本地情况的规定，为全国性立法探索道路，积累经验。充分发挥地方立法的功能，对在社会转型发展的新形势下，加快社会管理综合治理工作法制化的进程具有十分重要的意义。□