■ 文 / 陆介标
•保障代表执行职务，是代表法的重要内容•履行义务
•“保障”的现实意义
•为代表提供更多、更有效的保障
•保障代表执行职务，是代表法的重要内容•履行义务
•“保障”的现实意义
•为代表提供更多、更有效的保障

1989年，我应全国人大常委会办公厅邀请，到北京参加代表法的起草工作。期间，有一点印象特别深刻：起草小组对代表执行职务保障这个课题，讨论得非常认真、非常仔细、非常明确。代表法一共是六章、52条，代表执行职务的保障就单列为一章、一共有14条，占到1/4多。而且，涉及代表执行职务保障的内容非常广泛，包括代表议政的言论免责权、人身特别保护权，包括代表活动时间、经费、履职服务的保障，以及执行代表职务时的工资待遇和语言文字的保障等。对于拒绝为人大代表履行保障义务的组织和个人，代表法规定了严格的惩处条款，等等。
为什么要把代表职务保障作为代表法的一个重点内容？下面来陈述一下代表法颁布后发生的一连串事件：
说来会使人惊讶、愤慨。无锡市在1992年4月、5月，连续发生了2次阻碍代表执行职务的事件。4月21日，江苏省人大代表、江阴市中学高级教师尹俊生，在市区5路公共汽车上买车票时，见售票员态度不好，即在随身所带的广播电视报上作记录，售票员见状，撕掉报纸，还把尹代表出示的人大代表证摔在地上。5月17日，无锡市人大代表陆伟石在了解物价情况时，遭无锡市图书馆读者服务部人员无理谩骂，当陆伟石声明自己是人大代表时，反而引来殴打。
无独有偶。1992年8月中旬，无锡市又连续发生两起外地审判机关非法拘留人大代表的事件。一起是8月13日，江西省某地区中级人民法院到宜兴劫持宜兴市人大代表、堰头乡乡长陈汉生。另一起是8月15日，上海市某县人民法院到无锡县劫持无锡县人大代表、石塘湾镇镇长龚如清。2名人大代表被非法拘禁的时间分别长达12小时和40多个小时。特别不能容忍的是，在此过程中，当人大代表向对方表明了自己的代表身份后，法院的有关人员竟然置若罔闻。
更有甚者：人大代表在兢兢业业履职的背后，有时还承受着屈辱的泪水，甚至人身伤害。武汉市青山区人大代表朱信洲，在向有关方面反映公厕无人管理问题后，被区环卫局领导“罚”去扫厕所。后来在省、市、区人大及政府的关注下，区环卫局纠正错误，有关领导也受到处理；
武汉市新洲区人大代表蔡耀章，2000年因举报城管部门乱收费，遭到了不法分子3次殴打，全身多处受伤。经人民日报、中央电视台《焦点访谈》栏目披露后，引起全社会的广泛关注，犯罪分子最终受到法律的制裁；
四川省武胜县人大代表、县工商局党组书记龚远明，多次举报县有关领导和企业老板，反映他们在招商引资、征用土地、房屋拆迁、工程质量等方面的重大问题。此后，龚代表家多次接到匿名电话，威胁其不要再举报，否则要对龚代表的女儿下手（幸好其女儿出国才幸免于难）。龚代表无奈，曾于2005年12月向四川省委书面请求保护，还写好遗嘱，交给广安市工商局党组保管。2006年4月3日晚10时许，龚代表在家门口遭到3名歹徒袭击，严重受伤……
某地有位曾担任过两届全国人大代表的工人代表，认真履行代表职责，认真受理民众投诉，积极行使监督职权，主动约见政府官员。他的代表工作受到民众的交口称赞，却时常受到有的官员的抵制，直至被人为地操作，“选”掉他基层人大代表的职位，也失去了再次当选全国人大代表的机会……
以上一桩桩事件令人发指！代表法第三十二条明文规定，县级以上的各级人大代表，闭会期间非经本级人大常委会许可，不受逮捕或刑事审判，如因是现行犯被拘留，执行拘留的机关应当立即向该级人大常委会报告。而上述两家法院对代表法视而不见，公然侵犯代表的人身权利。人大代表执行代表职务，行使他们的监督职权，却遭到了谩骂、殴打甚至追杀。真是骇人听闻，让人无法忍受。这些事实痛苦而又深刻地告示人们，代表法用那么大的篇幅，规定对代表执行职务提供保障是非常现实的、非常必要的。我国的封建历史久远，民主制度缺失，特权观念深厚，官本位意识强烈。在这种历史条件和社会背景下，代表依法行使职权面临着许多困难和苦衷，一些积极履行职责的人大代表，面临着困惑和非难。“欲让人大代表真正行使权利，一切组织和个人、以至整个社会，都必须履行其保障人大代表执行职务的义务”，代表法的这一原则思想，实践证明是正确的、必须坚持的 。
对人大代表执行职务给予特殊保障，是由代表的地位决定的，也是各级国家机关及社会各方面的义务。这不但是个思想认识问题，而且是个法律、道义问题。代表法第四十四条规定：“一切组织和个人都必须尊重代表的权利，支持代表执行代表职务。”这个法律条款非常重要，有三个关节点：第一个关节点是“一切”：“一切组织和个人”，毫无疑义，中华人民共和国所有的组织和公民都在其中。第二个关节点是“尊重”：“尊重代表的权利”，代表的权利本是人民委托的、法律赋予的。尊重代表法定的权利，就是尊重人民、尊重法律。这是一切组织和相关人员的法定义务。第三个关节点是“支持”：“支持代表执行代表职务”。代表职务是公职，是为人民谋公开、谋公正、谋公道、谋公平的职务。支持代表执行职务，就是支持公道、支持公德、支持公正。可以说，是不是严格保障代表执行职务，可以从一个侧面衡量一个地区、一个部门、一个单位的法制是不是健全，政治是不是文明，民主是不是成熟。各级党委、人大务必进一步宣传代表法，努力使本行政区域内的一切组织和个人，都了解、熟知并严格执行代表法，切实履行好保障代表执行职务的义务。
中共中央和全国人大常委会非常重视代表的权利及其保障，下发专门文件，提出了新形势下进一步发挥人大代表作用的具体措施，强调：“要保障代表的知情权”，“应为代表在闭会期间的活动提供必要的条件和保障”，“逐步增加代表在闭会期间的活动经费，保证开展活动的必要”，规定了各省建立全国人大代表联络处。中共中央的这些规定，具有很强的指导性、针对性，对实现人民当家作主的宪政，有着重大的现实意义。
维护代表的权利、保障代表的工作，是各级人大常委会的一项重要任务。只有人大及其常委会的态度明朗，人大代表的腰杆才会硬实。对违背代表法的事件，无论大小，各级国家权力机关都必须依法进行干预、处置。本节所讲到的宜兴市人大代表陈汉生、无锡县人大代表龚如清被外地法院劫持的事件，幸得全国人大常委会以及上海市人大常委会领导的重视，才得以解决。
人大代表职务的保障，包括法律保障、司法保障、活动时间保障、出勤待遇保障、活动经费保障、履职服务保障以及语言文字保障等内容，其中最基本的是四个方面：第一，关于言论免责权。代表法第三十一条规定：“代表在人民代表大会各种会议上的发言和表决，不受法律追究。”我国1954年、1975年和1978年颁布的宪法，都没有关于代表言论免责的规定。1982年宪法总结建国以来的历史经验、特别是“文化大革命”的经验教训，确立了全国人大代表的言论免责权。随之，地方组织法和代表法将享受免责权的范围扩大到地方各级人大代表。人大代表是国家权力机关的主体，是国家权力的载体。在人民代表大会期间，只有依法对人大代表实施言论免责的保障，才能充分调动人大代表参与审议、决策的积极性，保障人大代表畅所欲言地反映人民群众的意见和要求，大胆地对国家机关的工作提出批评和建议，自主地在选举、表决的过程中表达意志。因为“免责”的实质，是法律不追究代表在人代会上的言、行责任。一方面可以确保任何组织和个人无法对代表行使职权的行为进行干扰、干预，保障代表的民主权利；另一方面可以确保人代会充分反映社会各方面、各阶层、各种利益群体的意见和要求，有利于民主决策、科学决策，增强国家权力机关的权威。第二，关于人身特别保护权。法律规定，人大代表享有非经特别许可不受限制人身自由、逮捕或刑事审判的权利。按照法律规定，由县级以上的人民代表大会或人大常委会（乡一级由人民代表大会），进行特别许可的审查，以避免因为代表执行职务而挟嫌被限制人身自由、逮捕或审判，保障人大代表安全地执行公职。也就是说，人大许可审查的重点，应在于程序是否合法，是否可排除故意阻挠代表履职或因履职受到打击报复的情况。第三，关于行政保障措施。主要是指国家机关为保障人大代表依法执行代表职务，而采取的防范性保护措施。代表法第四十四条有如下三款规定，即第二款：“有义务协助代表执行代表职务而拒绝履行义务的，有关单位应当予以批评教育，直至给予行政处分”；第三款：阻碍代表依法执行代表职务的，根据情节，由所在单位或者上级机关给予行政处分，或者依照治安管理处罚法的规定处罚；以暴力、威胁方法阻碍代表依法执行代表职务的，依照刑法的规定追究刑事责任；第四款：对代表依法执行代表职务进行打击报复的，由所在单位或者上级机关责令改正或者给予行政处分，国家工作人员进行打击报复构成犯罪的，依照刑法的规定追究刑事责任。有关国家机关一旦发现有拒绝协助或阻碍代表执行代表职务的、对代表执行职务进行打击报复的，必须坚决地、有力地依照代表法有关条款和相关法律的规定，追究其行政的以至刑事的责任。第四，关于经费和时间保障。这是一项具体的、而又非常实在的工作。各级人大要适当增加代表在闭会期间的活动经费，列入本级预算。代表活动经费应专款专用，严格管理。人大代表依法参加代表活动，其所在单位、部门按正常出勤对待，给予时间、工资和其他待遇。中共江苏省委、省人大常委会明确规定：“代表活动经费由财政部门列入本级财政预算，专款专用，严格管理。省人大代表活动经费由每人每年1500元提高到每人每年3000元，市和县、乡级人大代表活动经费也要根据实际工作需要适当提高标准。”
可以相信，随着人大制度的完善和国家法制的健全，人大代表执行职务的各项保障，将会得到切实有效的遵行。□