■ 文 /钱群 魏存立

2014年，我市轨道交通1号线和2号线将相继投入运营，在给人们带来快捷、舒适、便利、有序的交通方式及促进我市城市功能合理布局的同时，也对我市轨道交通规划、建设、运营等工作的规范化提出了迫切要求。市人大常委会着眼所需，将《无锡市轨道交通条例》列入2013年年度立法计划，经过广泛征求意见、反复调研论证，由无锡市第十五届人大常委会第九次会议审议通过，并由省人大常委会审议批准，自2014年1月1日起施行。
《条例》共七章六十条，对轨道交通规划和建设、安全保护区管理、运营管理、应急管理等进行了全面规范，具有较强的前瞻性、针对性和可操作性。

一、确立管理体制，明确管理职责

根据我市当前轨道交通建设任务重于运营管理任务的现状，市政府“三定”方案规定，城乡规划部门负责轨道交通的规划管理，建设部门负责轨道交通的建设管理，交通运输部门负责轨道交通的运营管理，三个部门分别承担各自的职责，缺乏一个牵头负责的行政主管部门，不利于轨道交通的发展。为此，《条例》在规定市政府“统筹、协调轨道交通规划、建设、运营以及相关管理活动中的重大事项”的基础上，明确规定“市交通运输行政管理部门是轨道交通运营的行政主管部门”，发展和改革、城乡规划、建设、国土资源、城市管理、公安等行政管理部门按照各自职责负责轨道交通的相关管理工作。
轨道交通经营单位作为公益性企业，其管理职责无法忽略。《条例》确立了轨道交通经营单位的管理主体地位，规定“市人民政府确定的轨道交通经营单位负责轨道交通建设、运营以及相关管理活动的日常工作，并依照本条例规定实施行政处罚”。

二、立足长远发展，规范综合开发

轨道交通建设和运营需要投入巨大的资金，而其服务对象是社会公众，完全依靠运营收入难以形成轨道交通发展的良性循环。《条例》立足于轨道交通的长远、科学发展，参照国际上的通行做法及兄弟城市的成熟经验，赋予轨道交通经营单位一定的经营权，规定“轨道交通经营单位可以根据市人民政府规定享有轨道交通及其配套设施用地范围以及空间内的土地综合开发、商业和广告等活动的经营权”。
在赋予轨道交通经营单位经营权的同时，为了避免综合开发的杂乱无序，《条例》还对其作了一定的限制性规定，明确轨道交通经营权“收益用于轨道交通建设和运营，并接受财政、审计等部门监督”，要求轨道交通土地综合开发、商业和广告等经营活动应当遵守城乡规划和国有土地出让转让的相关规定。土地综合开发应当统筹安排公共交通枢纽、交通换乘设施等公共配套设施；户外广告设置应当符合广告设置规划，并办理相关许可手续。

三、加强安全保护，强化安全制度

为保证轨道交通建设和运营安全，《条例》建立了安全保护区制度，参照建设部《城市轨道交通运营管理办法》，划定安全保护区和特别保护区的范围，具体为：（一）地下车站和隧道结构外边线外侧五十米内为安全保护区，十米内为特别保护区；（二）地面和高架车站以及线路轨道结构外边线外侧三十米内为安全保护区，十米内为特别保护区；（三）出入口、风亭、冷却塔、控制中心、变电站、集中供冷站等建筑物、构筑物结构外边线和场段用地范围外侧十米内为安全保护区，五米内为特别保护区；（四）轨道交通过河、湖隧道外边线两侧各一百米内为安全保护区，五十米内为特别保护区。如因地质条件或者其他特殊情况，需要扩大安全保护区范围的，则需由轨道交通经营单位提出方案，经市城乡规划行政管理部门审核后，报市人民政府批准。在安全保护区和特别保护区范围内，《条例》对相关建设活动作了合理的限制，规范了有关管理措施。

四、规范运营管理，维护运营秩序

《条例》以轨道交通的安全运营、规范服务为重点，明确了轨道交通运营的管理要求：一是要求市交通运输行政管理部门会同相关部门制定轨道交通乘车规则和运营服务规范，建立健全监管制度，指导和监督轨道交通运营活动。二是明确轨道交通经营单位保障轨道交通安全、有序、规范运营的具体职责。三是规定轨道交通经营单位制定列车运行计划、建立乘客投诉受理制度以及政府合理确定票价的有关内容。四是围绕轨道交通的设施安全、运营秩序和乘客安全、容貌和环境卫生等方面，明确一系列行为规范。对于一些禁止行为，大家意见比较统一、各地做法相对一致的，《条例》进行了明确规定，如禁止“在车站付费区、列车内饮食，或者携带严重异味、易污损设施的物品乘车”，即是考虑到该类行为既容易污染公共环境，又容易影响他人乘车，各地都进行了严格规范。对于一些争议较大、难以形成统一意见的，为了保证法规的相对稳定性和严肃性，《条例》参照《铁路旅客运输规程》，明确由市交通运输行政管理部门会同相关部门制定轨道交通乘车规则予以具体规定。

五、加强应急管理，建立联动机制

为及时有效应对突发事件，保障人民群众生命财产安全，《条例》设“应急管理”专章，规范相关应急措施。《条例》首先要求市人民政府制定轨道交通突发事件应急预案，建立应急处置联动机制；轨道交通经营单位制定轨道交通建设、运营突发事件应急处置方案。同时，针对节假日、大型群众活动客流量上升，自然灾害、恶劣气象等影响轨道交通安全，轨道交通建设和运营发生突发事件或者安全事故等几种情形，《条例》详细规定了相应的报告机制和各相关主体的联动机制，明确市人民政府、所在地县级市、区人民政府以及相关部门、企业应当按照轨道交通突发事件应急预案进行应急保障和抢险救援。

六、严格落实责任，完善执法机制

为使《条例》各项规定落到实处，《条例》根据我市实际，明确了轨道交通执法机制。在轨道交通设施内，根据《行政处罚法》关于“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚”的规定，《条例》直接赋予轨道交通经营单位一定的执法权，对相关违法行为进行处罚。这样规定，是考虑到轨道交通是一个相对封闭的公共客运服务系统，如果由各行政管理部门进入该系统分散执法，既增加管理成本又可能引起管理上的交叉、降低管理效率，而轨道交通经营单位不仅承担着运营服务职能，还承担着安全管理与保障良好运营秩序的职能，赋予其一定的执法权是合适的、必要的。在安全保护区范围内，根据相对集中行政处罚权的有关规定，《条例》明确由城市管理部门统一扎口管理。属于城市管理部门职责范围的，由城市管理部门直接依法处理；属于其他行政管理部门职责的，则由城市管理部门移送相关行政管理部门予以处理。□