■ 文 /蒋伟亮

人大监督权是宪法和法律赋予各级人民代表大会及其常务委员会的一项重要职权。党的十八大报告指出：“要善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力。支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用，依法行使立法、监督、决定、任免等职权，加强立法工作组织协调，加强对‘一府两院’的监督，加强对政府全口径预算决算的审查和监督”。当前和今后一个时期，如何进一步做好人大监督工作？本人结合学习十八大精神和工作实践，谈几点粗浅的体会。
一、加强人大监督，必须以十八大精神为指导，进一步增强人大监督意识。
思想是行动的先导。有正确的思想才有正确的行动，有积极的思想才有积极的行动，有统一的思想才有统一的行动。当前，加强人大监督必须认真贯彻十八大精神，坚持正确的指导思想和工作方向，切实增强监督意识，充分认识人大监督的重要性，不断增强做好人大监督工作的自觉性和和责任感。
要增强人大监督的使命感。加强人大监督既是人大制度优越性的体现，是人民当家作主，参与管理国家事务的法律要求，也是贯彻落实十八大精神的重要举措。近年来，随着经济的发展，人民生活水平的提高，人民的民主参与意识日益增强，越来越关注地方人大及其常委会行使监督权的过程和效果， 对人大监督的期望值很高。各地人大及其常委会紧密结合当地实际，在加强人大监督方面做了诸多有益的探索和实践，也取得了一定的成效。但是，对照宪法和有关法律法规的要求以及人民群众的民主期盼，人大监督的实践范围、内容、力度和效果都还有差距。究其原因尽管是多方面的，但监督意识不够强是一个不可回避的现实问题。党的十八大报告强调要加强人大监督，对进一步做好人大监督工作提出了新的要求和更高标准，对从事人大监督工作的同志是一个极大的鼓舞和鞭策。作为人大常委会组成人员和人大机关干部，要以学习贯彻十八大精神为契机和动力，牢固树立人民利益至上的民本观念，牢固树立人民当家作主的民主观念，牢固树立依法监督的法制观念，不断增强人大监督的自觉性和坚定性，以高度的政治责任感和使命感把人大监督工作做深做实。
要树立人大监督大有作为的意识。党的十八大提出：“坚持用制度管权管事管人，保障人民知情权、参与权、监督权，是权力正确运行的重要保证。”人大监督制度是人民代表大会制度的重要组成部分，在监督促进国家机关权力正确运行中具有不可替代的作用。可以说，人大监督使命光荣，责任重大。改革开放30多年来，人大监督制度随着人民代表大会制度的逐步完善而不断发展，并日益彰显出重要的地位和作用。一方面，宪法和预算法、监督法等法律法规为人大监督提供了强有力的制度保证；另一方面，当前人民群众政治参与意识、社会舆论监督意识和“一府两院”及有关部门接受人大监督的自觉性日益增强，为人大监督工作的开展提供了良好的政治环境。实践表明，人大及其常委会落实监督制度，依法行使监督权是促进“一府两院”依法行政和公正司法最有力的保障，同时也是调节各种社会矛盾、利益关系，促进社会和谐最有效的制度平台。我们要坚决克服人大是“二线”，人大监督无所作为的错误思想和认识，以对人大工作、人民利益高度负责的态度和奋发有为的精神状态做好人大监督工作。同时，要树立有作为才有地位的意识。当前，人大监督工作尚有较大的探索和发展空间，主动作为才能赢得尊重，不作为或被动作为都难以体现人大制度优越性，也无法保障人民当家作主权力的实现。
要有勇于担当的人大监督魄力。监督权是宪法和法律赋予地方人大及其常委会的一项重要职权，是具有最高法律效力的监督。事实上，诸多重大决策失误、滥用职权、贪污腐败、司法不公等问题的发生，在一定程度上也或多或少反映出人大监督不力的问题。有的网民批评人大监督：“审议报告唱赞歌，述职评议表扬多；执法检查走过场，一听二看三通过。”这说明人大监督还存在怕得罪人，当老好人，流于形式的现象。人大监督过程中往往会触及到 “一府两院”及有关部门的利益，甚至可能影响到某些领导政绩或个人利益，难免会得罪一些人。对此，作为人大代表，尤其是人大常委会组成人员在开展监督工作中，要胸怀大局，从维护全局利益、大众利益出发行使好监督权，努力克服“看党委、政府领导眼色监督，看关系近疏监督，看阻力大小监督，看与己利弊监督”等现象。无论是人代会，还是闭会期间，都要有认真履职的态度，敢于较真碰硬，挑毛拣刺，及时指出“一府两院”工作中存在的问题和不足，特别是对他们存在的严重决策失误、不合法活动，要敢于攻难题，通过行使建议权、审议权、表决权、质询权、罢免权等与人大监督相关的法定权力，使人大监督真正“硬”起来。
二、加强人大监督，必须坚持依法履职，维护人大监督权威。
依法监督是人大监督的根本要求，人大监督的权威主要来自于宪法和法律的规定。宪法、组织法、选举法、监督法、预算法、人代会议事规则等法律、法规都明确规定了人代会、常委会、各专门委员会及相关工作机构在监督工作中应有的职能。同时，一些有立法权的地方人大也相应制定了诸多与监督相关的、操作性强的具体法律法规。可以说，当前人大监督已经具备了足够的法律保障，加强人大监督关键是严格依法行使监督权，把宪法和法律规定的监督事项做好。
切实用好法定监督权。人大监督权是人大及其常委会为维护宪法、法律的尊严和人民的合法权益，代表人民和国家的意志，按照法定的形式和程序，对宪法、法律的实施和“一府两院”等国家机关的工作状况进行监督、约束的行为，是地方人大及其常委会依法履职中运用最广泛、最经常的一项职权，而且与立法权、决定权、任免权等其他权力紧密关联。人大及其常委会如何行使监督权，在监督的对象、内容、程序和保障上，宪法和监督法等法律法规都有明确规定。比如询问权和质询权、罢免权、特定问题调查权，等等。近年来，地方政府决策失误、财政预算资金投资失策、重大项目建设失败等问题常常曝光，官场贪污腐败、失职渎职等案件屡见不鲜，还有法检机关司法过程中冤假错案时有发生，这些行政不作为、乱作为和司法不公的问题足以折射出人大监督还有不到位的地方。我们要按照十八大提出的要求，珍惜并努力实践好现行法律赋予人大及其常委会的一系列监督权，切实避免监督权虚置、监督活动走形式，在人大监督实践中既要搭好台，更要唱好戏，既不失职，也不越权，认真督促 “一府两院”及时查纠执法、司法过程中存在的问题，确保依法行政、公正司法，增强人大监督的权威性。同时，地方人大常委会要积极对质询、特定问题调查等监督法规定的刚性监督方式进行探索和研究。
严格遵循人大监督程序。民主集中制是人大监督工作的一项基本原则，程序是民主集中的一个重要体现。人大监督具有很强的法律性和程序性。人代会、常委会会议、主任会议的召开，为充分发扬民主，尊重每个成员的民主权利，相关法律规定和会议议事规则对会议的主持、时间、内容、方式和审议事项等都有具体的规范，一切决议、决定的形成，审议、选举和表决的过程都应按照法定程序进行。人大具体监督行为的启动和实施过程，对监督对象采取询问、质询、罢免等监督措施，也有规则和程序要求。这些规则和程序就是人大监督权威性、民主性、严肃性所在。为此，我们在人大监督实践中，要时时讲究程序和规范，避免监督过程中的随意性、盲目性，避免个别人或少数人的言行干扰民主监督而影响人大监督效果和权威。同时，要努力维护和促进人大监督工作制度化、规范化和程序化，通过行使地方立法权，加强人大监督方面的制度探索和设计，把有效的、具体的人大监督方式、程序、模式等形成规范，固定下来，为人大规范行使监督权提供制度保障。
牢牢把握人大监督重点。人大监督包括法律监督和工作监督，监督内容面广量大，人大监督不可能面面俱到，覆盖到“一府两院”所有工作领域。增强人大监督成效关键是有的放矢，既要积极贯彻党委的意图，围绕党委的中心工作来统筹安排和改进监督工作，又要善于结合经济社会发展情况，围绕中心、抓住重点、主攻难点、关注热点，找准切入点和着力点，有计划安排监督主题和监督形式，使人大监督之力用在刀刃上。一是要在财政预算全口径审查方面进行重点监督。十八大报告提出要“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”，这是中央推进人大全面审查和监督政府财政的一个重要信号，意味着政府的全部收支都要纳入人大监管视野。随着我国经济社会发展，从中央到地方，财政预算的收支数额日益庞大，政府官员处置财源的权力较大、机会较多，导致有的利用预算监管漏洞以权谋私、贪污腐败，加大对政府全口径财政预算监督已成为人民群众强烈的呼声和期盼。要加强预算外资金的监管，确保政府一切财源得到合理使用。二是要围绕民生事项进行重点监督。要围绕教育、医疗、住房、就业、生态建设等群众关注的热点、难点和焦点问题，科学合理选定议题，通过组织听取专项工作报告、对“一府两院”重点工作进行评议，开展视察调研、执法检查等，收集政情和民意，找准问题，对群众反响强烈、带有倾向性的问题，要及时采取询问、质询等刚性手段实施面对面、硬碰硬的监督，真正维护人民群众的根本利益。三是要重点抓好司法监督。近年来，我国法制建设不断健全，地方立法工作也有很大的发展，但在实践中，有法不依、执法不严、违法不究、司法不公的问题仍然较多，严重削弱了法律法规的威力。因此，人大必须加强司法监督，把监督的重点放在事关社会稳定、人民群众反映比较强烈、可能影响司法公正的领域。要加大执法检查力度，对“一府两院”存在的有法不依、执法不公的问题要责令限期整改，同时，坚决查处隐藏在有法不依、执法不严、司法不公背后的徇私舞弊、贪赃枉法、侵权渎职等职务犯罪，保障司法监督不可动摇的权威性。
三、加强人大监督，必须抓好自身建设，提升人大监督能力和水平。
人大监督包括法律监督和工作监督，监督的对象主要是“一府两院”及由人大产生的公职人员。从人大监督的法定内容和对象看，对人大监督的能力和水平要求非常高。人大监督效果如何，很大程度上取决于人大及其常委会组成人员以及人大机关工作人员的素质和能力。十八大报告提出：各级人大及其常委会要“增强依法履职能力”。这其中包括了人大监督能力。因此，我们必须努力加强自身建设，以适应十八大报告提出的关于加强地方人大监督工作的一系列新要求。
加强地方人大常委会的组织建设，增强人大监督力量。根据宪法和法律法规的要求，人大监督的任务繁重，既有法律监督职责，又有工作监督职责，内容涉及政治、经济、社会、文化等各个方面，同时还有对人大及人大常委会产生的对象的履职监督。可以说，人大监督的任务十分艰巨。然而，许多地方人大常委会机构设置、人员配备方面，在职能、效能上都达不到要求，普遍有待加强。有的人大常委会各工作机构主要负责人多数是在党委、政府部门和“两院”曾担任领导职务后调任人大工作，年龄普遍偏大，有的人大常委会兼职委员占组成人员总数比例大，受本职工作影响常常缺席人大监督活动，有的地方人大常委会机关内设工作机构和编制的机关工作人员少，影响监督保障，这些问题都不利于人大监督，明显滞后于“一府两院”的职能变化和发展需要，滞后于人民民主监督诉愿的日益增强。因此，要根据地方经济发展情况，科学设置人大常委会的内设机构和办事机构，特别是要加强人大预算监督机构的建设，同时，在换届时要配强常委会组成人员，切实增强人大常委会监督力量，从而为确保人大监督有力、有效、有序开展奠定组织基础。
加强人大常委会组成人员素质培训，掌握人大监督本领。人大监督涉及宪法和所有法律法规的贯彻落实，涉及“一府两院”各个领域的工作，人大常委会组成人员如果知识面不广、专业不精、法律素质不高、监督程序不熟悉，是难以做好人大监督工作的。尽管人大常委会组成人员都是选举产生的，综合素质较为优秀，基本上是来自各个行业或领域的精英，但不可能是“万事通”，要真正代表人民行使好法律赋予的监督权，监督者必须不断优化知识结构，提高能力素质。一是要组织学习与人大监督有关的各方面知识。俗话说：“打铁还需自身硬”。实践表明，监督者如果没有一定的政策理论水平和法律业务知识，在人大监督活动中不仅抓不住问题，还容易说外行话，甚至提出不正确、不科学的建议、批评和意见。学习是增强人大常委会监督能力的主要途经。人大工作较有计划性、规律性，可用于自学的时间较充裕，也可以结合工作多做些深入的思考和研究。学习不可能面面俱到，但要有针对性，重点学习监督法、预算法等人大监督方面的法律法规和基本工作方法以及与监督主题相关的知识，熟练掌握人大行使监督权的基本原则和工作程序。二是要善于学习借鉴外地成功经验。自监督法实施以来，各地人大常委会联系实际加强了人大监督的探索和实践，如在专题询问、工作评议等方面积累了诸多有益的经验做法。在实践中，要通过组织召开联席会议、走访考察等形式加强人大监督工作的学习交流，共享成功经验，提高人大监督工作效率。三是要勇于探索和创新。虽然，各项法律法规对人大监督的内容、程序等有明确规定，但基本上是原则性的要求，具体操作还须根据现实情况确定。同时，在人大监督实践中，随着工作的推进、形势的变化，必然会遇到如何在开发区实现人大监督、如何加强预算外资金的监督等法律没有规定的新情况、新问题。在现有的法律法规框架下，要提升人大监督实效，必须结合实践不断学习、不断探索，增强监督者的整体实力。
加强人大机关干部队伍建设，为人大监督提供有力保障。风正则事业兴，气顺则干劲足。要加强人大机关干部的政治思想教育和搞好人大监督保障工作的业务培训，不断提高人大机关干部的理论水平、法律素质和业务素质。要根据人大监督工作的需要，加强对人大干部的配备使用，建立人大机关与党委、政府和“两院”机关干部的双向交流制度，尤其要重视引进审计、财经、法律等方面有利于人大监督的专业人才，优化人大机关干部结构。要加大人大干部培养、交流、使用力度，努力为人大干部成长创造条件、搭建平台，使人大干部进得来、出得去，让想干事、能干事的人大干部有地位、有奔头，充分激发人大干部积极参与监督、保障监督的工作热情，从而为人大常委会依法行使监督职权提供优质、高效的服务。□