无锡市人民代表大会法制委员会工作报告

    2013年，法制委员会在市人大及其常委会领导下，在常委会相关工作机构的配合下，坚持以邓小平理论 、“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，认真贯彻落实党的十八大、十八届三中全会精神，紧紧围绕全市经济社会发展大局和法治城市创建目标，依法履职，努力工作，较好地完成了加强地方立法、推动法治建设的任务。
    一、认真履行统一审议职责，确保立法任务顺利完成
    法制委员会遵循“不抵触、有特色、可操作”的立法原则和“少而精、要管用、重实效”的工作要求，积极履行统一审议职责，有力推进《无锡市轨道交通条例》、《无锡市水资源节约利用条例》、《无锡市促进中小企业转型发展条例》、《无锡市义务教育均衡发展条例》等4部法规的制定工作。
    《无锡市轨道交通条例》立足我市轨道交通建设的实际情况和发展需要，从轨道交通的规划、建设、运营、管理等各方面作了全面规定，并着眼长远，规范了轨道交通土地综合开发，为促进我市轨道交通事业健康有序发展提供了法制保障。《无锡市水资源节约利用条例》针对我市水质型缺水城市的实际，根据“落实最严格的节水管理制度”的总要求，遵循统一规划、总量控制、综合利用、提高效率的原则，对水资源节约、水资源利用、监督管理等进行了全面规范，并强化了再生水、地下水节约和利用的各项措施，推动我市节水型城市建设和经济社会的可持续发展。《无锡市促进中小企业转型发展条例》呼应市委关于推动经济转型升级的重大决策，落实人大代表在促进实体经济产业升级发展议案中提出的建议，围绕“转型发展”主题，注重产业政策指导与创新推动，强化淘汰落后产能与改造升级，加大资金支持力度，创新设立应急转贷资金，有力促进中小企业转变发展方式，调整优化结构，提升发展水平。《无锡市义务教育均衡发展条例》将我市义务教育均衡发展实践中的行之有效做法上升为法规规定，从入学机会、办学条件、师资配置、学校管理、教育质量等方面进行了具体规范，强调均衡配置教育资源，提高保障水平，以进一步推动我市义务教育均衡发展，维护教育公平，确保所有适龄儿童和少年接受公平优质的教育。
    二、加强立法制度建设，推进科学立法、民主立法
    在立法过程中，法制委员会不断探索完善各项工作制度与工作方法，着力提高立法的科学化、民主化水平。一是对立法工作进行全面部署。去年4月，市人大常委会组织召开了全市地方立法工作会议，认真贯彻落实市委关于加强地方立法工作的新要求，对本届立法工作进行全面部署，明确立法任务与要求，推动了立法工作的顺利开展。二是牢牢把握立法主导权。与常委会相关工作机构密切配合，参与法规起草、论证、协调、修改、审议的每一个环节，每一部法规均数十易其稿，为常委会从全局上主导立法进程和方向做好基础工作，避免公共利益部门化和部门利益法制化的倾向。三是加强立法工作制度化建设。及时修订《无锡市人大常委会关于〈无锡市制定地方性法规条例〉的实施意见》，对立法计划的制定和法规的起草、审议、报批、公布等多个方面进行具体规定，完善了我市地方立法工作的程序。四是着力拓宽民主立法的渠道。每部法规审议通过前均采取书面、网上征求意见，由常委会分管领导主持召开不同层面的座谈会、论证会，听取各市（县）区人大常委会、各级政府及有关部门、人大代表、市民代表和行政管理相对人的意见和建议，充分了解各方诉求，全年召开立法座谈会、论证会20余次，共收到各方面意见数百条；学习借鉴外省市先进经验，拓宽立法工作视野；召开常委会立法咨询专家年会，对《无锡市义务教育均衡发展条例（草案）》和《无锡市人大常委会2014年度立法计划（草案）》进行专题研讨论证，充分发挥专家学者在立法中的智库作用。五是加强宣传，推动法规贯彻实施。我市地方性法规经省人大常委会批准后，及时在无锡日报等主要媒体公布，并与市政府联合召开贯彻实施会议，阐明法规制定和实施的重要意义，要求各地区、各部门认真学习宣传法规，统一思想认识，增强法规实施的自觉性，明确实施步骤和主要措施，推动法规顺利实施。
    三、精心组织实施，扎实开展立法后评估工作
    开展立法后评估是进一步加强和改进立法工作，提高立法质量的重要举措。《无锡市促进行业协会发展条例》是本届市人大常委会确定的第一个立法后评估项目。常委会高度重视、精心部署，法制委员会积极组织、规范推进，顺利完成了《条例》立法后评估工作。一是加强组织领导。根据主任会议通过的评估工作方案，成立了由常委会分管领导任组长的评估工作组，法制委员会召开《条例》立法后评估工作部署会议，明确具体安排和措施。二是深入学习研究。认真学习党的十八大以及国家、省关于社会组织改革与发展的最新精神和文件，收集整理有关政策和法规，考察外地城市的先进经验，确定《条例》立法后评估的方向和要求。三是公开征求意见。在报刊、网络上公开征求各界的评价意见，专门设计发放200份调查问卷，面向管理与从业人员、人大代表与社会公众进行社会调查，对回收的问卷进行统计和研究。四是专题调研考察。先后赴江阴、宜兴、惠山、滨湖等地召开4个座谈会，实地考察了“感知中国”物联网商会、电子工业协会、宜兴陶瓷协会等8个行业协会，听取各市（县）区人大、政府及发改委、民政局、工商联等相关部门和有关行业协会的意见。五是部门评估与委托评估相结合。协调市发改委从政府主管部门的角度进行调研评估，委托市工商联开展调研，并各自提出调研报告。在认真调研的基础上，法制委员会对各方意见和建议进行了综合分析与论证，认为《条例》立法精神和主要内容基本适应当前经济社会发展的形势要求，规定的主要制度基本可行、管用，不需要对《条例》进行废旧立新，建议根据上位法的新规定和形势发展的新要求，对有关条款进行修改，增加相关内容，从而形成了《条例》立法后评估报告，提交主任会议讨论通过，并印发常委会会议，为下一步修改完善和贯彻落实《条例》提供了重要依据，对今后开展立法后评估工作起了示范作用。
    四、把握依法合规要求，积极推进规范性文件备案审查工作
    规范性文件备案审查对于完善人大监督职能，维护社会主义法制统一，维护人民群众合法权益，促进经济社会健康有序发展具有重要作用。根据监督法的规定，法制委员会采取有力措施加强规范性文件备案审查工作。去年6月，常委会召开了全市规范性文件备案审查工作会议，传达了全国地方人大暨江苏省人大规范性文件备案审查工作会议的精神，对进一步统一思想、规范报备与审查程序、提高备案审查工作质效等提出了明确要求。11月，法制委员会就政府规范性文件备案工作开展了专题调研，着重研究完善政府规范性文件报备工作的程序和范围，提出加强备案审查的意见和建议，推动规范性文件备案审查工作规范化。一年来，共收到市政府向市人大常委会报备规范性文件12件，按照依法合规要求认真进行审查，总体符合报备工作规范和要求。
    五、深入开展立法调研，科学谋划2014年立法计划
    为了提高立法工作的前瞻性、针对性和科学性，根据《无锡市制定地方性法规条例》及其实施意见的规定，法制委员会紧紧围绕全市经济社会发展大局，认真贯彻市委、市人大及其常委会关于立法工作的要求，深入调研、科学谋划、着眼所需、精心选择，积极做好2014年度立法计划的编制工作。去年9月初，报请常委会书面发文要求市政府、市中级法院、市检察院报送2014年立法项目意见，并在媒体、网站上征求社会公众意见。截至11月20日，共收到立法建议项目23件，其中市政府报送11件（正式项目6件，调研项目5件），常委会相关工作机构报送12件（正式项目6件，调研项目5件、立法后评估项目1件）。在征集与筛选立法项目的过程中，法制委员会加强与政府法制部门、常委会相关工作机构的联系与沟通，及时掌握立法建议项目的报送情况，深入开展调查研究，征求常委会立法咨询顾问的意见和建议；坚持以十八届三中全会精神为指导，以本届常委会立法规划为依据，着眼于当前全市经济社会发展的实际需要，对建议项目的立法必要性和可行性进行反复论证、综合平衡，合理配置立法资源，计划安排2014年制定地方性法规4件、修改1件，立法调研项目5件，立法后评估项目1件，并拟定了《无锡市人大常委会2014年度立法计划（草案）》，经主任会议讨论后，于去年12月提交常委会会议审议通过。
    此外，法制委员会还开展了市人大代表法制专业组活动，组织代表参与《无锡市促进行业协会发展条例》立法后评估、物业管理立法前期调研等活动；承担了在锡召开的全国地方人大规范性文件备案审查工作会议的具体会务工作；参加了全国地方人大立法工作研讨会；参与国家和省有关法律、法规草案的征求意见等工作。
    2014年是全面贯彻落实党的十八届三中全会精神、全面深化改革的开局之年。党的十八届三中全会提出，“推动人民代表大会制度与时俱进”，“完善中国特色社会主义法律体系，健全立法起草、论证、协调、审议机制，提高立法质量，防止地方保护和部门利益法制化”，这对做好地方立法工作提出了新的更高的要求。法制委员会将深入贯彻十八届三中全会精神，根据本次人代会决议和常委会工作部署，进一步增强做好立法工作的责任感、使命感，准确把握地方立法工作面临的新形势、新任务、新要求，在新的起点上开创地方立法工作的新局面，为我市率先基本实现现代化提供有力的法制保障。
    一是进一步突出和抓好重点领域地方立法工作。坚持把有限的立法资源用到经济社会发展迫切需要、与人民群众切身利益密切相关的项目上，认真落实常委会通过的2014年度立法计划，协调推进《无锡市城市照明条例》、《无锡市养老机构条例》、《无锡市旅游业促进条例》、《无锡市物业管理条例》的制定，抓好《无锡市促进行业协会发展条例》的修改，努力提高地方立法质量。同时，在粮食流通、建设工程质量管理、民营医疗机构促进、社会信用信息管理、社区戒毒康复等方面开展立项调研，并继续高度关注生态环境保护，积极推动大气污染防治的前期立法调研。
    二是进一步探索和创新立法工作机制。坚持以人为本、立法为民，结合开展党的群众路线教育实践活动，积极探索通过多种途径让人民群众有序参与立法，特别是要把立法调研、座谈论证延伸到基层，直接听取人大代表和人民群众的意见，特别是要听取管理相对人和利害关系人的意见，真正做到集思广益。积极探索开展“立法协商”，选择涉及全市经济社会发展和民生福祉、社会关切的法规案，通过多种方式和渠道与市各民主党派、政协各界别委员、各人民团体、社会各界人士进行充分协商。学习借鉴先进经验，在今年法规审议上探索实行“隔次审议”制度，即法规案经常委会会议第一次审议后，隔一次例会再安排法规案的第二次审议，以对法规草案进行充分的调研、论证和修改，进一步完善审议制度，提高审议质量。
    三是进一步完善和推进立法评估工作。根据第十九次全国地方立法研讨会的精神，积极探索开展法规草案表决通过前评估工作。选择关乎经济社会发展大局、群众普遍关注的法规草案，在常委会会议二审通过前，邀请有关人士和专家学者对法规条文的科学性、立法的社会影响、法规出台的时机和实施中可能出现的问题进行论证，将立法中各种可能的情况尽量考虑周全，在法规草案表决通过之前再把一道质量关。同时，继续认真开展立法后评估工作，完善立法后评估制度。今年将对《无锡市城市公共交通管理条例》进行立法后评估，根据形势发展和工作实际，提出修订完善法规的意见建议。
    四是进一步规范和强化规范性文件备案审查工作。认真落实“有件必备、有备必审、有错必纠”的要求，不断完善市与各市（县）区人大常委会的备案审查工作网络、程序和机制，进一步明确应当报备的规范性文件的范围，加大审查力度，创新工作机制，并有重点地组织专家学者和社会公众参与审查工作，及时发现纠正问题，维护法制统一和尊严。