乡镇人大是我国最基层的地方国家权力机关。多年来，全国各地乡镇人大面对新情况，研究新问题，拓宽新思路，在法律法规框架允许的范围内，在人大建设和人大工作方面都作了许多有益的探索和实践，积累了不少成功的经验和做法。但同时也面临不少困难和问题，制约了乡镇人大工作的发展。

    一是依法履职底气不足。宪法和法律赋予乡镇人大重大事项决定权、监督权和人事任免权，但从实践来看，法律法规的授权还不够完整。首先，乡镇人代会是行使“三权”的当然主体，但镇人代会基本一年一次，除非有镇长调整等重大人事变动，鲜少有一年二次的，而且会期偏短，从半天到1天半不等，由人代会来行使“三权”的制度设计流于形式。其次，按照人大集体行权的原则，闭会期间乡镇人大行使“三权”的主体是镇人大主席团，但镇人大未设常设机构，主席团在法律上只存在于人代会期间，也就是闭会期间镇人大主席团本身难逃“非法”身份。再次，国家层面的法律法规只粗略规定了乡镇人大的职权，没有专门的法律法规在操作性方面加以具体明确。虽然有的省、市出台了地方性法规，但相互之间差别较大，乡镇人大履职理不直、气不壮。

    二是权力机构地位不显。乡镇人大作为一套班子，在机构设置和人员配备上都比较寒酸。从实际情况来看，不少镇人大主席由同级党委书记兼任，一名专职副主席还要承担其他党政工作。多数乡镇未设单独办公室，即使配有一名人大工作人员，但几乎所有工作人员身兼多职。人大机关力量单薄，开展调研不够深入，所提建议意见难以到位，影响了人大权威。人代会会期被随意缩短，有的镇人代会只开半天，甚至与党政工作会议套开，大大削弱了人大地位。

    三是干部队伍精神不振。人大干部年龄普遍偏大，个别人大负责人任期甚至只有半年，“船到码头车到站”、“平稳过渡等退休”思想泛滥，工作激情不高。人大干部对外交流力度不大、“出口”不畅，发展和成长空间明显不如党委政府部门，年轻干部的提拔任用主要靠人大职务之外的工作表现，从事人大工作的精力打折扣。人大工作好坏缺乏制度性制约机制，只能凭人大干部的责任性，使得人大干部队伍精神状态欠佳。

    四是人大工作成效不高。由于“党委决策、人大决定、政府执行”的体制机制未完全理顺，社会各界对人大工作的重要性认识不到位，加上人大自身履职积极性不高，乡镇人大行使重大事项决定权经常缺位，行使监督权相对乏力，工作成效有待进一步加强。由于部分代表“入口”把关不够严，学习培训流于形式，代表履职能力和履职积极性不高，代表依法履职有待进一步促进。

    十八届三中全会以来，张德江委员长多次就基层人大建设进行调研，提出要充分认识乡镇人大作为基层地方国家权力机关的地位和作用，切实加强乡镇人大建设，提高乡镇人大工作水平。全国人大也派出多个调研组赴各地进行专题调研，寻求和打造人民代表大会制度理论和实践创新的最基层样本。乡镇人大建设和人大工作，要抓住崭新机遇，增强制度自信，立足顶层设计，积极稳妥推进。

    一要加强立法，明确职责。建议全国人大修改地方组织法，增加镇人代会召开次数，建立半年一次或一季度一次的会议制度，便于及时审议决定乡镇重大事项，批准财政预算调整等，破解人代会职权虚化难题。建议国家层面尽快制定有关乡镇人大的专项法律法规，设立镇人大常设机构，明确闭会期间乡镇人大的行权主体和实体权力，详细规定其职责工作程序，使闭会期间乡镇人大工作有法可依、有章可循，具有可操作性。
    二要健全机构、提升地位。建议统一乡镇人大机构设置和人员编制，配备至少一正一副2位负责人。镇人大主席以专职为主，镇人大副主席必须专职，实现人大工作专人专职。明确专职主席、专职副主席不得在党政部门兼职，不得兼做党政相关工作，以避免既做监督员又做运动员的尴尬。规范设立镇人大办公室，在机构设置中明确编制职数，至少配备1名专职工作人员担任人大办公室主任或人大秘书。进一步深化思想认识，加强人民代表大会制度和人大工作宣传，使全社会充分认识人大的国家权力机关地位，充分认识乡镇人大在基层民主政治建设中的基础作用。
    三要稳步推进，积极作为。一要规范程序，依法开好镇人代会。切实把握好人代会会期安排、会前准备、会中审议、会后督办等环节，严格按照法律规定开好人代会，依托人代会发挥好人大职权作用。二要敢于作为，主动推进科学决策、民主决策。通过代表参与、主席团主导、人代会表决的形式，对区域规划、政府实事工程等事关地方经济社会发展全局的重大事项，依法行使决定权，使重大事项的决策更好贴合人民群众的所需所盼所想。三要善于监督，努力提升监督工作成效。综合运用执法检查、视察调研、听取专项工作汇报和满意度测评等多种形式，广纳民意发现问题，广聚民智提出高质量的建议意见，实行全程监督、跟踪监督，使监督工作更加富有成效。四要创新作为，充分发挥代表主体作用。多方面把好代表“入口”关，坚持开展学习培训，健全代表退出机制，提高代表依法履职能力和责任感、使命感。多途径开展代表活动，促进活动载体常新，代表活动常态。多渠道联系选民群众，拉近镇人大、人大代表与选民群众三者之间的距离，当好桥梁纽带。多措施督办代表建议，着重提高建议落实率。
    四要强化保障，激发活力。一要加强党的领导。同级党委要进一步重视支持乡镇人大工作，每年安排会议听取人大专题汇报，平时把镇人大组织开展的重要工作、重大活动纳入党委会议事日程，并用实际行动引导党员、领导身份代表带头参与支持人大工作。二要加强业务指导。县（区）人大常委会要通过分片联系制度、下发指导意见、定期培训交流、联动开展活动等，加强对乡镇人大经常性工作指导。要善用县（区）人大常委会对乡镇人大工作开展政治文明考核平台，以考核形式量化细化乡镇人大日常工作，为其开展工作建立样板和导向，促进乡镇人大工作依法规范、务实高效。三要加强组织保障。党委组织部门要统筹考虑人大干部的培养、使用和提拔，加大人大干部与党政部门之间的交流力度。探索党政主要领导及重要部门负责人任职前要有人大工作经历制度，形成老中青相结合的人大干部队伍，提高党政机关领导干部的法制意识和人大意识。一方面促进人大干部年轻化，另一方面适当延长镇人大主席任职年限，确保人大主席和副主席任期至少三年以上，促进乡镇人大工作的连续性和稳定性。保障应有的政治权利，建议镇人大专职副主席享受正科级待遇，任职满三年的专职负责人享受正科职待遇。四要加强制度保障。要建章立制，进一步健全学习培训、视察评议等镇人大相关工作制度，进一步完善履职登记、联系选民等代表工作管理机制，探索建立人大履职制约机制和代表履职监督机制，不断促进乡镇人大工作的规范化、制度化。五要加强预算保障。要将人大工作经费（包括代表活动经费）纳入财政预算，由镇人大实行专款专用。年终时将经费使用情况作为镇财政预算的一部分，向人代会报告，接受全体代表的监督，带头落实全口径预算管理要求。□