无锡市人民政府关于市十五届人大三次会议“以改革创新精神加快建立科学的生态补偿机制议案的决议”落实情况的报告

各位代表：
    2014年初，市第十五届人民代表大会第三次会议对97名代表联名提出的《关于以改革创新精神，加快建立科学的生态补偿机制的议案》（以下简称《议案》）作出《决议》，交由市政府落实。1月21日，接到市人大关于办理议案的意见后，市政府高度重视，迅速部署，各级各部门服从大局，通力协作，扎实推进《决议》办理工作。2月21日市人大常委会审议通过了市政府《关于以改革创新精神加快建立科学的生态补偿机制的议案决议落实工作方案》（以下简称《工作方案》）。9月22日市政府常务会议讨论通过了《关于建立生态补偿机制的意见（试行）》（以下简称《意见》）。10月13日，十二届市委常委会第98次会议审议通过《意见》，11月10日，市委、市政府正式印发实施。就此，无锡市正式建立生态补偿机制，进入实质性操作阶段，《决议》落实工作全部到位。8月和10月份市人大常委会第二十八次和第三十次主任会议先后两次听取了市政府《决议》落实工作推进情况的汇报。12月18日，第十五届人大三次会议“第一次全体会议”，听取审议了市政府落实《决议》的报告。
    一、提高思想认识，充分认清建立生态补偿机制的重要意义
    改善生态环境，努力打造天蓝、地绿、水净的共同家园，是当前人民群众的迫切愿望，也是推进经济社会科学发展的现实要求。市十五届人大三次会议作出的《决议》，立意深远、质量很高。市政府组织相关部门，认真学习领会上级有关文件精神，科学审视我市生态文明建设面临的问题，准确把握人大代表提出的议案内容，将制定生态补偿机制作为贯彻十八届三中全会和四中全会精神的具体举措，作为推进生态文明建设重要内容，作为办理人大议案、接受人大监督的紧迫要求，着力增强工作的责任意识、主动意识。一是建立生态补偿机制是全面深化改革的生动实践。习近平总书记指出，建设生态文明是关系人民福祉、关系民族未来的大计。党的十八届三中全会《决定》明确提出，“要划定生态保护红线，实行资源有偿使用制度和生态补偿制度”。从我市来看，尽管围绕生态文明建设也做了很多工作，但总体来讲，政策还缺乏系统性、稳定性、规范性，百姓的感受还不够深刻，社会的效应还不够突出，迫切需要改革创新、科学设计，加快建立科学合理、具有鲜明无锡特色的生态补偿机制。二是建立生态补偿机制是生态文明建设的重要内容。近年来，我市在经济快速发展，显著提高社会财富和人民生活水平的同时，各类资源约束趋紧、环境污染形势严峻、生态系统退化的问题也越来越为凸显，生态环境已成为制约经济社会持续健康发展的瓶颈，迫切需要科学处理经济发展和生态文明建设的关系，加快建立生态补偿机制，既为我市推进绿色发展、循环发展和低碳发展提供制度化保障，更为无锡长远建设留下发展空间。三是建立生态补偿机制是我市均衡发展的现实要求。我市生态红线区域1327.3平方公里，占无锡国土面积的28.7%，占全省生态红线区域面积的5.8%，位居全省第二。这些生态保护区域受多种条件限制，社会经济发展受到一定影响，全市288个经济薄弱村约70%位于生态保护区内，与全市整体经济发展形势不相适应。并且这些村镇还承担着保护、修复环境的重任，财力不足，发展受限，需要建立生态补偿机制，着力增强保护生态环境者的积极性，保障生态区域的公平发展权。
    二、认真严密组织，扎实推进《决议》落实工作
    生态补偿涉机制是一项前瞻性、政策性、系统性、发展性的工作，包含要素广，涉及部门多，我们按照《决议》要求，认真研究《议案》的内容，注意倾听人大代表和市人大常委会相关工委的意见，有序有力地推进《决议》的落实工作。一是加强组织领导。市政府成立了由汪泉市长任组长，黄钦常务副市长和朱爱勋、刘霞副市长任副组长，市发改、财政、农委、环保等相关部门为成员的《决议》落实工作领导小组，唐余开副秘书长具体负责协调，同时成立了《意见》起草工作小组。期间，汪泉市长多次听取落实情况的汇报，并亲自与市人大姚建华主任沟通，常务副市长黄钦多次组织专题会商，明确工作任务和要求，协调解决相关问题，副市长朱爱勋、刘霞也对落实工作提出了很好的意见。市人大全程跟踪《决议》落实情况，姚建华主任、吴峰枫副主任以及农经工委多次听取工作推进情况汇报，为落实《决议》提供了有力领导和支持。二是制定《工作方案》。根据市委、市政府关于建立生态补偿机制的意见和市人大落实《决议》的要求，市发改委牵头制定了无锡市政府落实《决议》的《工作方案》，明确了责任单位、具体时限和相关要求，报市政府常务会议研究后，2月21日市人大常委会审议通过。三是摸清各类底数。通过网络媒体、实地调研等方式，坚持做到“三个摸清”：即摸清国家、省关于生态补偿的定义和政策，摸清苏州、南京等先行城市的经验做法，摸清当前我市需要生态补偿的范围等各类底数，做实基础工作，为制定《意见》打好了基础。四是做好相关配套。为增强生态补偿机制的法规性和稳定性，加强与我市苏南现代化示范区规划、城市总体规划、土地利用规划等重点规划的衔接，市发改委制定了《无锡市主体功能区实施计划》，市规划局和环保局制定了《无锡市生态红线区保护规划》，为认定生态补偿的范围、对象提供了依据和保证。
    三、反复研究论证，科学研究制定政策文件
    在前期工作的基础上，市政府要求由市发改委牵头认真起草《意见》，广泛深入并多次征求各部门、各板块以及市人大、市政协工作机构和相关人大代表的意见建议，对《意见》进行认真反复的修改，力争使《意见》制定的更趋合理、更为科学。一是注重与上级政策相衔接，着力满足市生态文明建设的要求。《意见》坚持与中央、省委、市委关于改革的总体部署相衔接，与国家、省相关政策文件相衔接，根据党的十八届三中全会《决定》关于划定生态保护红线和实行生态补偿制度的要求、《江苏省生态红线区域保护规划》、《江苏省生态补偿转移支付暂行办法》等政策文件，《意见》将生态补偿界定为：“政府通过财政转移支付方式，对因承担生态环境保护责任而使经济发展受到一定限制的区域内的有关组织和个人给予补偿的活动”。其特定内涵是让因保护生态环境、经济发展受到限制和影响的责任主体得到经济补偿。与现有的扶贫帮困、发展农业生产、对农民补贴和环境保护等专项资金的政策取向有所不同。二是注重与无锡实际相契合，着力满足《决议》的要求。落实《决议》过程中，我们认真学习理解市人大代表所提《议案》的内容，全程接受市人大监督和指导，积极倾听市人大代表的意见，坚持同心同向、凝聚共识。在范围上，《意见》明确先期不仅对生态公益林、重要湿地、集中式饮用水水源保护区等实施生态补偿，还将基本农田中的水稻田、阳山水蜜桃种质资源保护区、4万亩市属蔬菜基地等也纳入了先期补偿范围。同时明确将基本农田、湿地公园、饮用水水源保护区、生态公益林等12类区域划定为重要生态保护区域。在标准上，《意见》确定市生态补偿标准基本参照苏州和南京，并提出建立市级生态补偿奖励资金，在条件具备时，市政府将建立全市生态补偿资金统筹制度。在执行上，《意见》提出包含江阴、宜兴等在内的全市区域同步执行该《意见》，建立生态补偿机制，并明确宜兴可根据实际情况，对生态补偿标准作适当调整，报市政府备案，由宜兴市人民政府负责制定公布实施。另外，《意见》还坚持即知即行，明确生态补偿从2014年第四季度开始。三是注重与长远发展相适应，着力满足市长效管理的要求。着眼市经济社会发展和生态文明建设长远要求，《意见》力求体现前瞻性、科学性，提出建立生态补偿动态调整机制，明确在先期确定的补偿范围、标准的基础上，逐步向全部基本农田、自然保护区、森林公园等需要重点保护的区域拓展，提高生态补偿标准，每3年调整一次。提出适时通过市人大常委会启动生态补偿立法工作。
    四、坚持多措并举，统筹协调《意见》实施工作
    落实生态补偿机制是一项长期性的工作，关乎群众切身利益，上下比较关注，必须把好事办好。一是搞好理解消化。《意见》正式印发实施后，市政府及时组织发改、农委、环保、财政、国土、政府法制办等相关部门，召开落实《意见》推进会，对《意见》进行了认真的学习消化理解，进一步明晰了责任、凝聚了共识。二是落实补偿资金。市政府办公室12月26日印发了市财政局制定的《无锡市生态补偿专项资金管理办法（试行）》（锡政办发〔2014〕205号），对生态补偿专项资金的拨付、使用和管理作出了具体规定，明确将生态补偿资金纳入财政预算，每年9月底前拨付当年度生态补偿资金。三是细化工作措施。市农委、环保局会同国土、水利等部门分别联合制定下发了《无锡市生态补偿专项资金申报办法（试行）》，明确了具体的申报主体、申报程序和相关要求，要求每年7月底由下至上逐级进行生态补偿申报，8月底前报市农委、市环保局、市国土局等相关职能部门，9月份报市财政局审核、拨付。四是全面动员部署。2015年1月8日，市委常委、常务副市长黄钦亲自组织召开全市建立生态补偿机制动员部署会，对贯彻落实市“一个意见、三个办法”，全面推进市生态补偿工作进行了部署安排，并提出了明确要求。五是搞好宣传引导。组织相关部门、条线和板块抓好《意见》的学习消化，在无锡日报、政府网站上，请相关部门对《意见》进行解读，科学引导社会各界充分认识开展生态补偿的重要意义，准确理解《意见》的政策措施，树立合理的心理预期，为贯彻《意见》营造了良好氛围。
    下一步，市政府将对全市落实《意见》情况进行跟踪检查，主动查漏补缺，继续接受市人大常委会的监督，着力把这项工作抓实抓好，切实奠定生态补偿健康有序、长效运作的制度基础。一是加强组织领导。建立上下贯通、左右协调、配套运行的工作机制，坚持主要领导亲自抓，分管领导具体抓，主管单位主动抓，配合单位协同抓，着力形成各司其职、各尽其责，齐心协力、共同推进的良好局面。春节前，各地区将贯彻“市生态补偿工作动员部署会”情况书面报市政府。二是强化督导检查。市发改委发挥统筹协调作用，协调指导各地区和相关部门开展生态补偿工作；市财政局严格审核，按规做好生态补偿资金的拨付、使用和管理。市农委、环保局、国土局等职能部门，依据各自职责，指导帮助各市（县）、区认真组织申报工作，严格审核，严格把关，着力把补偿的范围和对象搞准确。9月底市政府对全市生态补偿落实情况进行督导检查。三是注重舆论引导。广泛宣传生态补偿的方针政策，耐心细致地解答群众关心的问题，引导全社会树立生态产品有价、保护生态人人有责的思想，正确引导生态补偿合理预期，防止要求过高过满过急等问题，为推进生态补偿工作营造良好的环境。四是做好后续工作。待《意见》试行一年后，对文件内容进行科学评估、修改完善，提请市委、市政府正式出台。同时，根据生态补偿实施情况，适时启动生态补偿立法工作。