研究探讨

关于加强工业用地集约节约利用的几点建议

无锡市人大代表江阴一组

时间:2015-12-04      浏览次数:       来源:       字号:[ ]

        编者按:今年以来,各市人大代表小组、专业组根据市人大常委会的部署安排,紧紧围绕全市改革发展大局,广泛开展调查研究,形成了一批质量较高的调研成果,较好地展示了人大代表依法履职、积极作为的良好形象。现选取6篇调研报告,分期刊发,供市委、市政府和各有关方面参阅。

 

        工业园区是江阴工业经济发展的重要载体,也是“立足新起点、谋求新跨越,开创江阴现代化建设新局面”的重要内容。只有进一步加强工业用地的集约节约利用,才能加快推进工业园区的优化发展,促进企业集中和产业集聚,推动工业经济优化提升和可持续发展。

一、当前情况

        当前,江阴市域工业用地总量约128平方公里,占市域建设用地比例达35.5%,工业用地基本沿路、沿河、沿江布局,呈现出全域蔓延之势。从工业的区域分布和产出情况来看,1990年至2014年,特别是2000年以来,市委、市政府提出工业向园区集中的指导意见后,江阴工业发展的重心向沿江地区转移的态势明显,东部地区发展较为稳定,临港经济发展态势迅猛。江阴高新区、临港经济开发区均布局在沿江地区,东部地区基本融为一体,南部六镇基本形成一镇一园区的格局。

二、存在问题

        1、行政主体过多且发展驱动力同质化。江阴目前有15个经济主体,相对于周边城市,每个主体辖区偏小,从整体而言,就会带来投资分散、资源利用效率不高的状况。同时,从三次产业占GDP的比重来看,有9个经济主体的第二产业的贡献率都超过了50%。从人均GDP和总用地工业总产值对比来看,两者存在明显的正相关关系,工业经济实力较强的高新区、新桥镇、周庄镇、华士镇的人均GDP均位居前列,而第三产业占比最高(66.5%)、GDP总量最大的澄江街道人均GDP则仅列第8位。一方面说明,工业经济对提升人均GDP水平作用明显;另一方面说明,作为中心城区主体的澄江街道服务业的规模和效率需要大幅提升。正是由于工业对经济发展明显的拉动作用,各镇(街道)不论实际发展条件如何,发展工业的意愿均十分强烈,直接导致了工业用地的蔓延式增长。

        2、工业用地利用效率低。江阴工业经济的发展起步于上世纪八九十年代的乡镇经济,“村村冒烟”式的诸侯经济发展在带来全域经济富庶的同时,也带来了工业布局的零散和工业用地地均产出相对偏低的局面。2011年,江阴工业用地地均增加值为10.8亿元/平方公里,与周边县(市)水平相当;与省内工业经济相对后发地区(如南京的高淳县等地区)相比,亦不占优势;与2009年苏州工业园中新合作一区48.6亿元/平方公里和新加坡47.5亿元/平方公里的先进水平相比,差距甚远。从各镇(街道)工业用地产出效益与工业用地占城镇建设用地比例的关系来看,两者呈现明显的负相关关系,工业用地占比高、土地粗放利用的乡镇地均产出明显较低。2014年,工业用地地均开票数据超过530万元/亩、人均GDP达到20.8万元的新桥镇,其工业用地占城镇建设用地比例仅为34.65%。

        3、土地资源利用及环境压力增大。工业用地的蔓延发展增加了资源利用和环境保护压力。按近几年土地批租速度,7年后江阴将面临无地可用的局面。而环境方面,工业经济较为发达的高新区、临港经济开发区、澄江、周庄、华士、新桥等多个镇(街道)污染排放量超过大气理想环境容量值,形势不容乐观。

        4、产业结构偏重且市场的终端消费品较少。从工业的内部构成看,纺织、冶金、装备制造业、化工等四类产业是江阴市域范围内的主要产业类型,在沿江地区、东部地区和南部地区均占据主导地位。其中,传统的冶金、化工、纺织占江阴市工业比重接近2/3。产业结构偏重导致能耗和工业排放总量相对较高,节能减排的空间日较小。同时,江阴大部分传统产业主要以生产中间产品为主,直接面对市场的终端消费品较少,终端产品结构的不完善妨碍了产业链的形成,也带来了低端环节的产能过剩,高新技术产业的发展仍有待加强。

三、相关建议

        推动工业的精明增长是我市经济结构实施战略性调整的必经之路。因此,不应盲目将工业作为江阴所有镇(街道)经济发展的主要推动力,应结合资源环境禀赋和现状基础,合理选择适合的发展模式。对于生态环境较好且当前工业经济发展相对滞后的南部地区尤应如此。当务之急,江阴应盘活存量用地,提高既有工业用地效益,控制新增土地,节约有限土地资源。

        (一)产业布局要有科学引导

        1、进一步合理引导工业产业布局。依据省政府批准的新一轮城市总体规划,我市工业产业规划可形成“临港产业集聚区”、“高新产业集聚区”、“周庄华士产业集聚区”、“徐霞客祝塘产业集聚区”、“新桥顾山产业集聚区”等五大产业集聚区:

        (1)临港产业集聚区。以临港经济开发区(临港、璜土)为空间载体。规划主要产业发展方向为大型重型装备制造业(以风电装备制造业、工程机械装备制造、车船装备制造为主)、石化新材料产业、物流产业等。

        (2)高新产业集聚区。以高新区(城东、青阳)作为主要空间载体。规划主要产业发展方向为金属新材料产业、以新传感器为主体的电子信息产业、生物医药产业、以遥感测控和光机电一体化为主的高端智能装备产业、服务外包及文化创意产业等。

        (3)周庄华士产业集聚区。包括周庄、华士。规划主要产业发展方向为传统工业(特色冶金、高档化纤等),注重产业层次的提升与节能减排,推进传统工业品牌化、高新化。

        (4)徐霞客祝塘产业集聚区。包括徐霞客、祝塘。规划主要产业发展方向为环境友好型的纺织服装业、小型轻型机械装备制造业及电子设备制造业。

        (5)新桥顾山产业集聚区。包括新桥、顾山、长泾。规划主要产业发展方向为特色旅游文化等服务业、环境友好型的高档纺织服装业及部分特色机械制造业。

        2、进一步优化产业导向机制。各产业集聚区应和城镇开发建设一样,要制订科学的拆迁政策和时序,坚持成片拆迁,保障成片集中开发,统一规划建设基础设施和环境景观。市政府每年提供3000亩土地指标,以此吸引优秀产业项目到产业集聚区发展。充分发挥重大产业项目用地评估机制对产业发展的导向作用,优化土地资源配置,增量用地优先解决新兴产业项目、重点后劲投入项目、上市募投项目等需求,以资源杠杆撬动产业精明增长。进一步提高项目准入门槛,严格执行国家和《江阴市产业结构调整指导目录》,进一步强化能耗、环保等刚性要求,大力发展高端机械装备、新能源、新材料、节能环保、电子信息和生物医药等新兴产业,鼓励发展低消耗、无污染的清洁型项目,投入高、占地少的集约型项目,产出多、贡献大的税源型项目。

        3、进一步科学提高产业集聚程度。各类新办企业要按照工业集中区规划和产业布局要求全部入园进区,确保入区率达到100%。要按照工业集中区产业定位把好项目落地关,积极招引行业龙头项目,推进产业链项目、协作配套项目分类向特色产业园集中集聚,并加强对工业集中区重点发展区域的考核。对工业集中区外的企业,严格控制土地使用权转让,除没有污染、与规划没有冲突的重点骨干企业允许就地发展外,要分类指导、排出计划、有序推进向工业集中区转移。继续严格执行《工业集中区以外利用闲置厂房等建设工业类项目暂行办法》,利用闲置厂房不得新建、翻建、扩建厂房,不得新增建设用地,原有房屋不得转让,土地原有性质保持不变并不得出让。企业应作出书面承诺,因城镇建设需拆除其租用厂房时,不得提出任何经济补偿要求。

        4、进一步依托城市建设和集镇建设。工业集中区发展工业产业,生活配套要依托城市建设、小城镇建设,禁止在园区内进行生活配套设施建设。企业内部行政办公及生活设施层高一律不得超过6层,否则按商业用地补交土地出让金。行政办公及生活服务设施的占地面积不超过总用地面积的7%。禁止企业内部建造成套职工住宅、专家楼、宾馆、招待所和营业性用房等设施。

        (二)新增用地要设标准门槛

        1、严格新增工业用地的准入条件。设置投入产出门槛,引导工业向园区集中,按园区层级设置统一供地门槛和标准,实行对土地的统一管理,促进经济转型。依据《关于进一步加强工业集中区建设的意见》(澄委发〔2012〕57号),进一步提高土地集约利用。原有企业技改扩能要立足内部挖潜,用足存量土地。对亩均产出、亩均税收低于全市平均水平或现有存量土地超过1/3的企业,不再安排新增用地指标。对一期投资低于1亿元,新增用地低于30亩的传统产业项目,“只供房、不供地”。

        2、完善工业项目土地出让合同条款。根据国家、省、市有关规定,结合我市实际,进一步完善我市工业项目用地《国有土地使用权出让合同》的补充条款,包括工业项目动工和竣工期限。工业项目动工期限一般为《出让合同》签订之日起6个月,最迟不得超过12个月,竣工期限一般为《出让合同》签订之日起两年。因政府原因、规划设计方案调整等无法按期动工的项目,土地使用权受让人提出延建申请并经国土资源部门批准的,项目竣工日期可按同意延建的时间相应顺延。受让人超过合同约定的日期未按期动工或未按期竣工的,每延迟1日,按不低于土地出让金总额的0.5‰缴纳违约金。

        3、严格控制工业用地擅自改变土地用途。对城市规划已明确可调整为经营性用地的工业用地,由土地储备机构收购储备,以招拍挂方式重新出让。未经批准擅自改变规划审批用途的,一律由城市管理行政执法部门和国土资源部门依法严肃查处。

        4、推进多层标准厂房建设。积极推进标准厂房建设,优先扶持中小工业企业发展,鼓励引导中小工业企业通过整合调整集中建设多层标准化厂房。鼓励工业集中区建设多层标准厂房用于出租或转让。鼓励镇(街道)村集体经济组织利用集体建设用地在符合规划的前提下,建设标准厂房用于出租。要在标准化厂房设计建设上下功夫,强化标准厂房用地的开发强度,向多层次、立体化方向发展。依据《关于进一步提升节约集约用地水平促进产业转型升级的实施意见》(澄政发〔2010〕108号),除机械、装备制造类等产业有特殊要求的之外,标准厂房的层数要求应在3层及3层以上,不得建造单层厂房,容积率不得低于1.2,建筑密度不低于50%。绿地率不得大于15%。规划设计条件允许的,可适当放宽建筑限高。严禁以建设标准厂房为名,违法炒卖工业厂房。

        5、鼓励工业企业利用地下空间。更新资源观,提高对立体空间资源的认识。在符合城镇规划、人防、城镇公共安全设施建设和消防等要求的前提下,充分利用地下空间安排市政配套设施,积极引导工业企业将停车场、配套设施等向地下发展,鼓励项目建设单位对地下空间进行综合开发和利用。工业项目开发建设地下空间作为地上建筑配套或附属设施的,建设用地单位可申请办理地下空间的土地使用权登记。

        (三)存量用地要建退出机制

        1、明确“退二进三”管控区域和管控措施。为促进产业结构调整,优化城镇布局,拓展城镇发展空间,进一步划定明确各镇、各街道(城区除外)“退二进三”规划控制范围,凡在镇近期建设规划范围(规划为非工业用地区域)和生态敏感区(重要的山体、水源地、湿地等)保护范围内,不得新注册成立工业企业,工业用地不准分割转让,不准改扩建厂房,不准进行项目技改,该区域内工业企业逐步退出。

        2、提高标准和门槛,有序推进产业集聚。对工业集中区外符合镇近期建设规划和与城镇规划实施无矛盾的存量工业用地(主要指与规划没有冲突的重点骨干企业和村集体工业用地),严格控制土地使用权转让,在严格满足产业、环保、投资开发强度的前提下,可利用原有存量工业用地进行技改扩能,但要分类指导、排出计划、有序推进向工业集中区转移。

        3、科学引导,盘活存量工业用地,提高利用率。对工业集中区内亩均产出、亩均税收低于全市平均水平或现有存量土地超过1/3的工业企业,采取经济、法律和行政手段等措施倒逼企业转型提升,立足原有企业技改扩能内部挖掘,鼓励企业利用现有土地采取联营、嫁接等方式进行合资合作经营,用足存量土地。充分挖掘存量土地,成立专门的政府机构,统筹利用老厂房改造、集中开发建设一批设施完善、功能配套、形态优美的工业地产项目或集中建设多层标准化厂房,建成后可出租或出售给其他工业企业,切实提高工业集中区的承载能力,努力为中小型、科技型企业提供发展空间。

        4、存量工业用地退出政府应为第一收购人。积极探索和建立工业用地的退出机制。各级开发区规划范围内工业用地出让后十年内,确因企业经营不善或其它原因需进行土地使用权转让的,开发区管委会或政府土地储备机构有权作为第一收购人,按原出让价(不计息)收购,地面建筑物和构筑物按即时重置价格收购。十年后转让的,按市场评估确认价收购。若第一收购人放弃收购的,则土地转让的受让方必须满足开发区对新进项目的相关考核要求。开发区规划范围内工业用地转让的,须经出让方和开发区管委会审查同意。

        5、探索存量工业用地退出激励机制。原则上对工业集中区外不符合近期建设规划需要搬迁的工业企业不再供地,货币化、市场化安置搬迁企业,鼓励企业自谋出路,异地发展,搬迁企业不再在江阴市域范围内新征土地的,制定政策,实施奖励。对符合产业政策,在我市范围内未新建厂房、未征用过土地的搬迁企业,按照“产业方向好、投资规模大、投资强度高、单位产出高、资源占用少、科技含量高、税收贡献大、无污染等”要求,本着节约集约用地原则适当供地,进入政府指定的工业集中区。

        6、实施淘汰机制,依法处置闲置土地。建立存量土地利用效率数据库,加大对闲置和低效利用工业用地情况的清查和处置工作,追究违约责任,建立淘汰退出机制。对未按出让合同约定建设的工业项目,要严格按照国土资源部《闲置土地处置办法》(部令第53号)、市政府《关于进一步盘活存量土地切实提高土地开发利用水平的实施意见》(澄政发〔2012〕39号),强化“强势分割、强力征收、强制收回”措施,土地闲置满2年(含2年)的,依法无偿收回土地使用权;土地闲置连续满1年以上不满2年的,在缴纳土地闲置费后(出让或者划拨土地价款的20%),与市国土资源局签订补充协议,追加投资,重新约定开、竣工、投产期限和违约责任;对无力继续投资的,通过追究违约责任,征缴土地闲置费、无偿收回、协商收回、公开出让等方式予以处置,着力处置闲置土地。

        (四)批后监管要树考核机制

        1、成立考核机构。成立市工业项目评价考核领导小组办公室,牵头组织市经信委、市发改委、市商务局、市规划局、市环保局、市国土资源局等部门及有关镇(街道)开展评价考核,并出具工业项目评价考核书面意见。

        2、严格考核内容。工业项目评价考核是对具体工业项目实施后的产业先进性、节约集约用地水平作出评价,对项目前期各职能部门审批意见、土地出让合同及招商引资协议相关约定、相关政府批文和政策规定的执行情况进行考核。具体考核内容为产业政策执行情况、投资情况(含项目投资总额、固定资产投资额和单位用地面积投资强度,项目固定资产投资包括建筑物、构筑物、设备投资和地价款等)、土地产出效率(含产出投入比、亩均工业产出值)、环境保护政策落实情况,以及容积率、绿地率、建筑密度、企业内部行政办公及生活服务设施用地所占比例和开竣工时间等规定指标和要求。

        3、明确奖惩措施。经评价考核合格的项目,出具工业项目评价考核书面意见,其中评价考核较优秀的企业,在申请新项目、扩大投资生产用地规模、享受招商引资优惠政策上享有优先权;评价考核不合格的,出具限期整改等处理意见,并按合同和协议规定的相关条款追究违约责任,限期整改达到要求后重新申请评价考核。考核不合格的项目在整改达到要求前不得申请新项目或扩大用地规模,并限制或取消招商引资有关优惠政策。原土地出让合同未明确违约责任的项目,且未达到考核要求的,参照出让合同补充条款和项目评价考核要求签订整改协议。同时,必须加强用地复核验收、房产登记的把关。通过评价考核的工业项目,凭考核部门出具的评价考核书面意见,方可办理用地复核验收和房产登记等手续。未达到评价考核要求的,一律不得办理用地复核验收和房产登记等手续。

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