研究探讨

深化认识,强化措施 坚持不懈打好大气污染防治攻坚战和持久战

——关于大气污染防治工作的考察调研报告

时间:2016-03-29      浏览次数:       来源:       字号:[ ]

        围绕大气污染防治工作,我们曾于去年先后到苏州、杭州、宁波考察调研。为了更好地完成市人大常委会关于《无锡市实施<江苏省大气污染防治条例>办法》的立法工作,市人大常委会吴峰枫副主任又于近期带领市人大环资城建工委、市人大法制工委、市环保局、市法制办的同志,赴十堰、武汉考察调研大气污染防治及其立法工作等情况。通过学习考察,我们感到这些城市在大气污染防治上的领导重视程度、思想认识高度、部门配合力度、工作推进强度,有不少值得我市学习借鉴的经验和做法。现将考察调研情况报告如下。

        一、兄弟城市在大气污染防治方面的主要做法

        在这些学习考察的城市中,虽然在某些方面尚不如无锡,但这些城市近年来在大气污染防治方面的一些先进理念和做法,为进一步做好我市大气污染防治工作,提供了很多有益的启迪。

        (一)思想认识有深度。先后学习考察的杭州、宁波、武汉、十堰等城市有一共识,就是良好的大气质量是城市品牌,也是城市价值所在。武汉市委市政府把防治大气污染、改善大气环境作为为民办实事的重要举措,作为实现“五大发展”理念的硬性要求,并将整治和改善大气环境与产业结构调整、城市功能分区、城乡居民生活质量改善有机结合起来。十堰市尽管目前尚处于工业化起飞阶段,但十堰市委市政府认为“不能等大气污染以后再行治理”、“今天如果不投资治理、未来治理的代价会更大”,坚持“绿色决定生死”的发展理念,2014年调整成立高规格的环境保护委员会,由市委书记任第一主任、市长任主任,11个市委常委中有8人担任主任或副主任,明确成员单位工作职责,形成“党委领导、政府负责、人大政协监督、环保部门统一监管、各部门齐抓共管、社会各界广泛参与”的大环保格局。为了使认识自觉变成社会行动自觉,宁波市在三年前率先启动了大气污染防治的地方立法工作,把立法工作过程变成统一思想、凝聚共识的过程,经过民主立法、公开讨论、社会参与、市民听证等多种程序,调动社会参与的积极性,于今年2月市人代会第四次会议上审议并通过了《宁波市大气污染防治条例》,用立法的方式对大气污染说“不”。

        (二)领导重视有高度。2014年以来,武汉市成立了以市政府主要领导为组长的市改善空气质量工作领导小组,直接负责协调解决大气污染防治中的重大问题。市政府将改善空气质量作为十件实事之一,重点推进实施“八禁-推广-优化-提升-转型”措施。今年初制定颁布了《武汉市2016年拥抱蓝天行动方案》,将烟(粉)尘污染治理承诺整改列为“治庸问责”的突出问题之一。杭州市于2015年5月启动“西湖蓝”行动,成立大气办,主要领导统筹行动,市长亲自挂帅领办市人大常委会关于《全面提升“四治”水平,着力打造“西湖蓝”》的议案,扎实开展以治理燃煤烟气、工业废气、汽车尾气、建设灰气、餐饮排气为核心的“五气共治”行动,大气污染防治工作取得明显成效。十堰市建立了城区环境质量分析会商联席会议制度,市委每月召开联席会议,研究分析城区空气质量状况和主要问题治理措施;建立空气质量生态补偿机制,结合“五城同创”(卫生、绿化、文明、双拥、环保)活动,有效推进了“改善空气行动”计划;为进一步强化大气污染防治的激励考核机制,该市把生态环保考核的内容由原来的5项增加为9项、比重由5%增加到23%-28%,把城区环境空气质量达标情况纳入城市管理工作考核指标,每月排名通报考核结果。

        (三)部门合作有强度。大气污染治理是系统工程,既宏观又微观。为了加大黄标车和老旧车的淘汰力度,强化机动车尾气排放管理,2014年武汉市环保局联合公安局印发《关于对黄标车、无标车实行区域禁行的通告》,逐步压缩黄标车、无标车行驶空间,倒逼淘汰。武汉市自2015年3月1日起,依据《武汉市机动车污染防治条例》,对13家环检机构站点进行处罚,全市电子抓拍黄标车违禁行为22万多辆次、检查“五车”(黄标、无标、报废、冒黑烟、未检车)6000余辆次,直接注销和淘汰7.5万辆黄标车及老旧车;该市还建立全市统一平台,加强“智慧工地”建设,利用“互联网+北斗”技术,由环保协同住建、城管、网监等部门通力合作,对全市渣土运输车实施全程智能监管。目前,武汉市房建工程和重点市政工程项目工地在线视频监控覆盖率100%。为了提高群众保护大气参与度,减少大气排放污染源,十堰市人大常委会于去年10月作出了《关于在十堰中心城区全面禁止燃放烟花爆竹的决定》,市政府积极响应,随即制定方案付诸实施,通过深入宣传、广泛发动、扎实推进,2016年春节“禁鞭”工作基本取得了有令必行、有禁必止良好效果。

        (四)政策倾斜有力度。污染大气赚了钱,治理大气需要钱。学习考察的相关先进城市,有一个共同特点就是舍得投资、用好投资。近两年,苏州集中财力、突出整治重点,在产业结构与布局优化、工业废气防治、机动车尾气治理、扬尘污染控制等方面投入超过800亿元。在整治搬迁大气污染源企业过程中,结合工业结构调整,采取“腾笼换鸟”的办法,将腾出来的1.2万亩地发展新兴产业。虽然十堰全市GDP总量只有1100多亿,但该市对于大气污染治理投资的力度和强度令人难忘。2105年该市投资130万元高标准建成了省内第一家机动车环保检验监管信息平台,投资240万元购置省内第一台移动遥感大气监测车;投放LNG公交车495台、纯电动公交车40台,清洁能源公交车比重达40%;投入1000余万元购置了12台大扫地车、高压冲洗车,实现环卫作业“从扫到吸、从吸到洗”两级跳。杭州市拿出巨资,采取政府购买服务的办法,鼓励杭钢等大型污染源企业动迁转移,新建近400公里的第二绕城高速,兴建杭西南生态保护圈和城市通风道,并采取机械收割、机械打包、饲料化外输处理农村秸秆问题。

        二、我市大气污染防治中存在的问题及原因

        据市环保部门统计,2015年,我市单位国土面积二氧化硫、氮氧化物的排放强度分别达到了17.48吨/平方公里、31.06吨/平方公里,分别是全省平均水平的1.9倍、2.38倍,空气质量的PM2.5指数仅略好于徐州。按照国家考核要求, 2016、2017年,我市PM2.5年均浓度需在2013年的基础上分别下降13%、20%,大气污染防治工作的压力巨大。尽管近两年我市大气质量有所好转,其原因既有2013年的基数虚高的问题,也有近两年工业经济景气指数的问题。可以说影响大气质量稳定持续向好的内在隐患尚未消除。

        (一)治理大气污染的认识不到位。有的抱有“比上不足比下有余”的自我满足感,有的存在“大气区域流动性污染、难治难防难根治”的畏难情绪,有些部门和企业把当前经济保增长、促发展与排放总量控制、大气治理简单的对立起来。部分企业虽然能配合环保部门开展治理工作,但对减排治污主体责任的认识不到位,参与治理的内在动力不足,积极性不高。

        (二)工业企业污染治理进展缓慢。由于工业企业污染治理设施改造成本相对较高,而相关享受政策要在改造验收后才能兑现,且改造完成后运行成本也将相应增加,因而给一些盈利能力相对较弱的企业带来了很大的改造资金压力。目前,我市还有9家燃煤电厂需进行整治,有2000多台燃煤小锅炉、3000多台工业窑炉要在2016年底前完成整治,2017年底前要完成6个化工园区(集中区)和80多家重点企业的挥发性有机物整治工作。目前,有关部门的有些认识还不尽到位,推进工作举棋不定,控污减排的任务极为艰巨。

        (三)机动车尾气污染影响日益凸显。近年来,机动车尾气排放量增长迅速。2015年我市机动车保有量已突破166万辆,目前我市平均每天有近400多辆新增机动车上路,使得城市空气污染呈现煤烟型和汽车尾气复合型污染的特点。据源解析报告,机动车尾气对我市大气污染度的影响率位居前三。但是,我市在车辆检测、车用燃油及添加剂管理、车辆报废与回收等多个环节,由于管理部门间职责交叉、权责脱节,缺乏有效的协调机制和综合管理合力,强制注销车辆车牌也缺少法理依据,导致机动车控污成效不明显。机动车的“路检”工作,也因为机构、人员、装备等尚未落实而难以开展。

        (四)齐抓共管的联动机制尚未形成。我市虽然也建有多部门参与的大气办,但实际上力量尚未到位,运行不尽正常,只是一个空架子。部分单位和职能部门对大气污染防治工作重视不够,有的工作还停留在制定治理方案、开展常规检查上,没有将大气污染防治工作作为当前最突出的环保问题和民生工程来抓,相关部门对防治工作研究不够,办法不多,措施不实。有些工作(比如建筑施工和拆迁工地、餐饮企业、渣土运输等)因为涉及多个部门和单位,主体责任不尽明确,仅靠某一部门和单位难以监管到位,但由于在顶层设计、协调联动、法律制度、工作机制等方面尚未真正理顺,加之一些部门和单位缺乏“功成不必在我,建功必须有我”的责任担当,导致一些工作的推进效果不够理想。

        (五)资金投入还缺少刚性保障。省、市分别出台了大气污染防治相关补贴政策,政策导向非常明确。但调查中发现,一则是企业治污减排设施改造工程实施前期资金投入较大,由于市场不稳定、企业效益下滑等原因,企业治污减排的积极性和资金投入相对不足。二则是投入机制不尽完善,现有各级各有关部门对大气污染防治的都有相对投入资金,但拘泥于条线专项、各自运作,整体投资呈现分散化、碎片化,没有形成整体设计、方向明确、重点突出、多元联动的投入机制,地方和企业参与程度不高,政府投入对社会投资的带动效应不尽明显。

        三、强化我市大气污染防治的几点建议

        (一)要深化认识,切实把大气污染防治工作摆在更加重要的位置。空气是最公平公正的自然资源。大气污染不仅严重影响着广大人民群众的身体健康,也直接制约着我市经济和社会的可持续发展。当前,大气污染形势不容乐观,各级、各部门、特别各级主要领导,必须充分认识大气污染的严重性、复杂性和我市大气污染防治工作的严峻形势,高度重视,真正把大气污染防治工作摆在更加重要的位置。要把大气污染防治与产业结构优化升级结合起来、与城市规划建设结合起来、与倡导市民文明健康生活方式结合起来,合理选择“三高两低”产业导向,合理规划建设城市风道走廊。要坚持以上率下,把环境保护目标落实到经济社会发展的具体环节,把履行大气污染防治的责任层层分解,落实到基层和具体责任人,真正使大气污染防治工作转化成全社会的自觉行动。

        (二)要明确责任,建立健全大气污染联防联控机制。大气治理不是哪一个人或哪几个部门的事,更重要的是党委、政府的决心、各部门间的协同和全社会的支持配合。要充分利用现有的大气污染防治联席会议的平台,加大统合力度,构建强有力的市和市(县)、区两级大气污染防治工作统筹协调机制。要建立大气质量的标准管理模式和大气污染防治风险控制方式,强化大气污染突发事件的预警机制建设。要明确部门责任分工,厘清权力边界,强化部门职责和部门联动,建立和完善主体责任部门牵头、各具体职能部门紧密参与的“大部门制”的运行机制,严格落实环境治理和监管责任,定期组织相关部门联合行动,并将检查结果及时向社会公开。对工作不力、未完成空气质量改善目标的,严肃追究问责,对完不成治理目标和大气污染治理绩效最差的企业法人代表进行约谈,采取措施,真正形成大气污染治理齐抓共管的浓厚氛围。

        (三)要创新思路,更加突出主要污染源的防治工作。要进一步优化产业结构,加快传统产业改造提升,提高环境准入门槛,严把项目环评审批关,加强大气污染源头控制。武汉、十堰在强化对燃煤、工业废气、淘汰黄标车(老旧车辆)、工地扬尘等主要污染源控制方面的一些做法,虽然有点过于严厉,但从整治的效果看,严格又是必要的。在以煤炭消费为主的能源结构短时间内难以改变的情况下,仅局限于限、停、关等传统思维模式是不行的,要注重创新思路,采取多途径、多能源使用技术的改造提升,实现节能减排、绿色发展的目的。如借鉴我市水污染防治生态补偿经验,学习杭州推行大气污染物排污权交易制度。江苏省内首台“超低排放”环保改造机组,已于2014年7月在江阴苏龙热电有限公司正式投运,其超低排放的主要指标甚至比燃气机组还低,完全可进行复制推广。宜兴的江苏国信协联能源有限公司是一家以天然气为能源的大型热电企业,该企业在宜兴市政府的支持下,准备在今年上马以秸秆等生物质为能源的热电项目,此项目既能为本市及周边地区的秸秆综合利用提供出路,有效减少烟气排放,又能增加农民收入,一举多得,政府应该加以必要的扶持和鼓励。

        (四)要加大投入,进一步加强大气污染防治工作的能力建设。要将大气污染防治资金投入列入各级财政支出的重点内容并逐年增加,积极争取中央、省专项治理项目和资金支持,对资金使用方向和效果进行专项审计和绩效评价。要认真实施“以奖促治”政策,积极落实各项治理补贴政策,充分发挥公共财政资金的杠杆带动作用,鼓励社会民间资本参与大气污染治理工程。要强化基层环保队伍建设,切实解决乡镇以下环保工作“人员断线”问题。要进一步加大对大气环境监测技术装备的投入力度,建立污染源监督性监测运行费用保障制度,扎实推进大气污染源清单编制和细颗粒物源解析工作,建立大气污染治理的联防联控的大数据平台。要加强对排放有毒有害气体污染源的监督性监测,完善重点污染源在线监测制度,尽快形成大气环境监测网络,确保监测数据能全面真实反映全市污染排放情况和变化趋势,为精准治污提供科学依据。

        (五)要加大执法力度,严肃查处各种环境违法违规行为。大气污染治理是多元综合、多方参与的系统工程,需要多管齐下、多措并举。要强化舆论宣传,深化科普教育,充分利用社区、学校、机关、团体等平台,在全市广泛开展“我为无锡蓝天献一策”活动,着力形成从我做起、自觉参与的浓厚社会氛围。既要教育引导,又要约束管制,建立健全更加严格的制度约束和工作规范。要进一步建立健全大气污染防治的地方法规和行政规章建设。强化环境行政执法与司法联动工作机制,综合运用法律、经济、行政等措施,严厉打击大气污染违法行为,集中整治重点区域、重点行业突出环境问题。对完不成大气污染治理目标任务的单位和责任人,要通过目标否决、区域限批、财政挂钩、行政问责等措施,确保各项目标任务落实到位。尤其要加强对领导干部的考核,对各级党委、政府和相关部门领导班子和领导干部履行环保职责的推进落实情况,每月、每季度、每年都要进行评估和考核,并将考核结果作为领导干部年度考核和任职考核的重要内容,真正使大气污染防治工作成为全市上下共同恪守的工作规范和行为准则。        (市人大常委会环资城建工委)

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