2014年8月修订的《预算法》在预算管理与预算审查监督方面取得了重大突破，为进一步深化财政体制改革、规范政府预算管理、强化人大预算审查监督提供了有力的法制保障。本文试对如何在《预算法》框架下，进一步创新方式方法加强人大全口径预算审查监督，推动和督促政府把有限的财力用在“刀刃”上，逐步实现预算管理与监督的科学化、民主化、法治化这一课题进行探讨。

一、全口径预决算审查监督的含义及主要内容

　　全口径预决算审查监督是指各级人大及县级以上人大常委会按照宪法和法律规定，对本级政府财政预算及其调整方案、决算实行统一、全面、规范的审查和监督。目前，我国全口径预算体系由一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社保基金预算组成。其中：一般公共预算的收入以税收为主体，主要用于政府提供的公共产品和服务，包括教育、医疗卫生、住房保障、农林水事务、国防、公共安全等；政府性基金预算收入属于非税收入，包括国有土地出让金收入、基本建设基金、地方教育附加等，主要用于社会发展和改善民生，如教育、城市建设、文化事业发展等；国有资本经营预算收入主要是按照相关规定和比例向国有企业收取的国有资本收益，主要用于国有经济和产业结构调整、改革重组、重大技术创新等；社保基金预算包括企业职工基本养老保险基金、失业保险基金、城镇职工基本医疗保险基金、工伤保险基金、生育保险基金等内容。上述四本预算各有重点、分工，既完整独立，又相互衔接，涵盖了政府所有收支管理活动。

二、近年来我市人大预决算审查监督的探索实践

　　近年来，宜兴人大根据《预算法》、《监督法》等相关规定，修订完善了《宜兴市人大常委会预算监督办法》，通过借智借脑，打出“组合拳”，更好地履行了预算审查监督法定职责，对加强和改进政府预算执行管理工作起到了积极的引导和促进作用。
　　（一）借智预算审查“专家库”，优化预算审查程序。每年12月，财经工委牵头组织“专家库”成员对全口径预算草案进行初审。由财政、审计条线业务骨干、社会中介机构专业人士、大学教授等组成的15名专家分成若干小组，按照全面审查、突出重点的原则，重点审查部门预算和专项资金预算，形成专家审查意见。市财政局主要领导、分管领导及相关业务科室负责人专程到场，做好编制情况说明、解答等工作。同时，财经工委在分管领导带领下组织人员并邀请相关工委负责人，从纳入预算的所有一级预算单位中，选择部分重点单位和部门，开展预算编制专题调研。两年来，已相继对市教育局、科技局、文广新局、卫生局、公安局等24个部门的预算执行情况和预算编制情况开展了专题调研，有效保障了预算编制的科学化、规范化水平。
　　（二）借力审计部门“同级审”，强化预算监督手段。根据《监督法》和《审计法》关于加强预算监督的要求，立足“评价总体、揭示问题、规范管理、推动改革、提高绩效、防范风险”的工作思路，在全面掌握年度预算执行总体情况的前提下，突出重点领域、重点部门、重点资金和重大政策情况的审计监督，着力反映公共资金使用、公共权力运行和公共部门履职尽责情况，为常委会审批年度决算提供较为全面详实的资料，有力维护了人大预算监督的严肃性。每年四季度，对“同级审”查出的突出问题，市人大督促市政府及相关部门限期认真整改，并将整改情况向市人大常委会作专题报告，有效提高了预算执行的严肃性，为根治屡审屡犯、避重就轻、敷衍拖延的审计整改“综合症”下了一剂“猛药”。
　　（三）借势预算绩效“专家评审会”，提升预算资金绩效。市人大、市财政局每年度组织召开预算绩效评价专家评审会，由省财政厅和市人大财经工委、财政、发改等相关部门领导组成的预算绩效评价专家组，对重点项目绩效情况实施集中评审。专家组通过听取第三方中介机构的绩效评价情况说明，认真审阅相关数据资料，就项目制度机制建设、项目设立依据、项目跟踪管理、项目绩效实现程度等方面逐一提问，项目主管部门负责人进行现场答辩，中介机构就绩效评价指标体系合理性、评价数据公正性等作出详细说明。最终，由专家组对相关项目整体绩效及中介机构业务质量进行综合评议，并提出相关意见建议。自启动预算绩效评价以来，宜兴市已相继对民生环保、科技成果转化两大财政专项资金项目及扶持经济薄弱村的政策等多个项目开展了绩效评价。目前，绩效评价已扩展至13类36个项目，绩效评价结果将作为科学安排预算、调整支出结构、完善财政政策、加强制度建设、实施绩效监督的重要依据。
　　（四）开展“财经工作联络员”培训，提升代表监督水平。由各市代表小组推荐，从具备财务知识、从事财经工作的市人大代表中产生21名财经工作联络员，参加由市人大常委会及人大财经委组织的业务培训、专题研讨和工作交流座谈会。通过培训，使人大代表了解掌握预算的概念和公共预算的特征，进一步强化代表的预算审查审议水平，切实提高代表的履职能力。鼓励全体代表开展集中培训和个人自学相结合的学习方法，进一步掌握预算审查审议知识，以提高履职能力为抓手，加强预算审查审议水平为方向，真正运用好人民赋予的权利。
　　（五）推进预算联网监督，打造“阳光财政”守护“人民钱袋”。根据全国人大《关于推进地方人大预算联网监督工作的指导意见》以及江苏省、无锡市人大相关文件要求，借鉴其他地区先进经验和做法，成立了由宜兴市人大财经委、市人大常委会办公室及市财政局相关领导和业务科室负责人组成的市预算联网监督工作小组，扎实推进预算联网监督。与市财政管理一体化信息平台开发相结合，同步推进预算在线监督系统软件开发，通过大数据运用对一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算及其执行情况实施智能化监督，及时发现预算执行过程中存在的问题，为人大及其常委会开展执法检查、听取政府专项工作报告、财经委开展预决算初步审查和监督预算执行提供相应的信息服务，切实提高人大预算监督的效率和效能。

三、人大预决算审查监督工作中存在的主要问题

　　（一）预算编制的科学性有待进一步增强。一是预算内容不够完整。长期以来我国财政性资金存在着预算内外之分，财政预算只对预算内资金的分配产生作用，大量预算外资金游离于财政预算之外，这类资金也往往成为不正之风和腐败现象的经济来源。二是预算编制时间短。目前,从本级预算编制到人大表决通过一般只有六个月左右时间，导致预算内容粗略、不具体，实际操作中往往采取层层代编预算。三是预算编制不够细化。政府向人大报告的总预算和本级预算草案是按功能分类的收支总帐，编制项目不细，预算报表所列的科目级次少、所列内容粗、科目数额大，难以对预算草案进行深入细致的审查。
　　（二）预算审查审批程序有待进一步完善。一是预算审查时间短。按照现行《预算法》规定，人大相关部门在人代会一个月前开始初审预算，从目前各级人大尤其是地方人大人员配备情况看，难以在如此短的时间内进行实质性审查。而代表审查预算通常只有半天，要保质保量审议规模庞大、内容繁杂的预算草案，实际操作十分困难。二是审批程序不够完备。审批预算包括两道程序:审查程序和表决程序。从审查程序看，一般由财政部门负责人在大会上向代表们报告年度预算草案的基本内容和为实现预算所采取的措施，由代表进行分组讨论。代表的意见和建议较为分散，没有一个较为完备的审议意见处理程序。从表决程序看，人大预算实行一次性整体表决方式，预算被否决的概率微乎其微，预算审查很难提出实质性意见。而分组审议时人大代表很难就预算中的问题与财政部门进行沟通，人大代表的意见也不一定能得到充分重视。
　　（三）预算执行监督约束力有待进一步强化。一是预算约束力不强。人代会审查批准的本级预算只是大数，其中有相当一部分资金并没有落实到具体的部门和项目上，作为保留预算，在执行中由主管部门追加到具体使用的部门和项目。各级人代会审查批准的预算在执行中追加较多，使得人代会批准的预算是一个数，常委会审查决算时是另外一个数。修订后的《预算法》虽规定了法律责任，但追责主体或执法主体不明，追责程序缺失，法律约束力也必然大打折扣。二是对重点资金监督乏力。《预算法》对政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算及部门预算的审查监督条款极少，操作性也不强。少数部门把执行中争取到的上级追加资金当作额外资金，在上报项目时未经充分论证，常常是草率立项，资金使用效益不高。专项资金项目繁多，历史时期跨度较大，存在部门年初预算未全部落实到具体项目，造成资金滞留闲置，影响使用效益等现象。三是预算透明度不高。新《预算法》规定，政府收支分类科目收入分为类、款、项、目四级，支出分为类、款、项三级，但实际预算信息披露很多只公布到款，政府的钱投向何方，无法明晰反映。
　　（四）人大监督能力有待进一步提升。一是人大预算监督机构专业化设置有待改进。绝大多数地方人大及其常委会预算审查监督力量仍然较为薄弱，预算审查多停留在程序性层面，涉及的实质性内容较少，实际监督效果不甚理想。聘请的专家多为兼职，且只针对提供资料进行审查，由于提供资料的不完整性和审查工作时间偏紧，所提意见建议大多停留在技术层面，比较零散、过于具体，较少涉及实质性分析。二是人大代表职业性和专业化程度不高。人大代表来自各行各业，知识层次差异较大，而预算具有很强的技术性，大多数人大代表缺乏必要的财政经济知识，且缺少对有关部门预算及其执行情况的深入了解，难以对预算进行有效监督。三是审查手段相对落后。目前，预算审查工作主要采用专题调研和集中审查方式，局限于了解询问、简单审核和抽样审查等常规手段，缺乏较为深入的对比验证、分析性复核，电子信息系统的使用也未普及，影响了对预算编制合理合规性的科学判断和及时介入。

四、关于深化全口径预决算审查监督的建议

　　（一）进一步增强预算编制的科学性和完整性。
　　一是按照预算完整性原则，将所有政府收支纳入预算管理。按照新《预算法》和《监督法》相关要求，政府所有收支都要纳入预算管理，既要全面囊括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社保基金预算这四本预算，又要对各项收支内容进一步细化明确，确保让大家看得清楚、看得明白。二是增加预算编制时间，编制滚动预算。目前，我国每年都是在预算年度开始后，才完成政府预算的法律程序。严格地说，此前是在没有“预算”的状态下开展财政活动的。建议本级预算草案在新的预算年度开始前未获得批准的，由本级政府编制临时预算草案，并在新预算年度开始前报本级人大常委会批准后执行，预算草案经人代会批准后，再按批准的预算执行。三是改革预算报告形式，推动政府预算通俗化。预算的通俗化、显性化，是大多数人大代表和普通民众看懂预算的前提，也是其参与预算审查监督的基础。要督促政府在预算编制过程中构建极大预算之间的关系图，用简单直观的图形表格反映四本预算之间的有效衔接情况。在保留现有预算样式的基础上，增编财政政策读本，预算辅助表，用通俗易懂的文字备注说明，印送每位人大代表，供其审查预算草案时参阅。
　　（二）进一步完善预算审查监督程序。
　　1、健全人大初审程序。一是提前介入预算编制。可以安排专业技术人员或人大代表，通过参加同级党委、政府召开的经济工作和财税工作会议等形式，收集各类信息资料，了解预算编制情况，掌握预算草案的基本内容和重点，并就完善预算编制和报送内容与财政部门进行沟通。二是规范和加强预审工作。应通过成立专家咨询小组或预审工作小组等方式，邀请人大有关专门委员会和工作委员会、政府有关部门业务骨干及专家顾问参与预审工作。预审可以采取延伸审查，对较大的项目可调阅其审批手续、可行性报告等资料。适时组织代表对某些预算执行情况进行座谈、专题视察或调研，使代表深入了解掌握各方面的情况。对预审中发现的问题及时与财政部门沟通，财政部门根据预审意见对预算草案及时进行修改，尽量将需要修改完善的重要内容在人代会前加以解决。三是对预算草案及报告内容的初审应把握重点。初审预算草案及其报告，应重点审查收支的真实性、准确性及可行性。要着重分析预算收入的来源及其增减预测是否可靠，预算支出的安排重点是否恰当以及预算单位制约机制是否完备。初审意见应连同预算草案，在人代会一个月前发给代表。对于初审意见，政府财政部门应当认真研究，给出明确答复，不采纳的要说明理由，一并提交代表大会，作为代表审查预算草案的参考。
　　2、健全人代会审查程序。一是强化人代会上的预算专题审议。为提高预算审查的针对性、实效性，有必要在大会期间组织召开预算专题审议会。会前，参会代表要认真阅读财政报告、预算草案等有关文件，收集本团代表的意见，作好发言准备，为代表深入审查预算创造条件。预算应附有更为细致的书面和口头说明，充分保障人大代表和人民群众对预算的知情权和决定权。二是建立完善代表审议意见的反馈制度。对代表在人代会期间提出的预算审议意见，政府相关部门应及时向代表反馈，就代表审议意见向大会做出相应的说明或提交书面报告，主要内容应包括:对代表审议意见的基本态度，哪些意见可直接采纳，哪些意见暂不采纳并说明原因，哪些意见可在更长的时期内考虑并逐步解决等等，以进一步强化代表大会审议效力。三是积极创造条件实行预算分项审批。根据部门性质将预算草案分解为若干个预算审批议案，预算编制部门分别就各个议案做出说明，人大代表对各个议案分别投票表决。这种分门别类的审批方式，不仅可以督促预算编制部门优化预算编制，还有利于人大代表真实地表达意见，有利于人大集中精力对某些重点部门和重点项目进行审查，拓展预算审批监督的范围和深度。被否决的预算草案经预算编制部门修改后由预算委员会对预算修改的情况签署书面审查意见，由人大常委会会议表决通过。
　　（三）进一步强化预算执行约束力。
　　1、规范预算调整的审批标准和程序。《预算法》明确规定，预算调整的理由分为两类，一类是特殊情况，如经济明显过热或衰退、国民经济重大比例关系不协调等；另一类是紧急情况，如爆发战争、内乱、重大自然灾害等。针对不同原因设置相应不同的审批程序。要严格预算调整的审批程序，坚持提请人大常委会审批的预算调整方案须按预算科目详细列出调整项目、调整部门、调整数额、调整理由，并附有详细的说明材料，便于常委会组成人员审查和社会公众监督。政府财政部门应在本级人大常委会举行会议一个月前将预算调整方案送交本级人大常委会财经工委进行初步审查，由财经工委向政府主管部门提出修改预算调整方案的建议，政府主管部门应认真研究相关建议，并积极做出回应。如果发生紧急情况，人大常委会“两月一会”制度的确无法适应需要，应规定紧急情况下批准预算调整的特别程序，建议由主任会议原则批准，下一次常委会按正常程序追认。
　　2、预算执行监督中应把握几个重点。一是突出对预留资金的监督。按照“先有预算、后有支出”的原则，除了预备费以外，逐步取消其他各种形式的没有法律依据的预留资金。二是突出对专项资金的监督。规范专项资金分配，完善转移支付制度，提高一般性转移支付比重，对确需保留的专项资金，要明确使用范围和条件，督促政府及有关部门将专项资金安排的详细情况报送人大常委会。三是突出对政府重大投资项目的监督。人大要通过视察、调研、专题询问等形式，了解重大项目的建设、资金使用等情况，适时提出有针对性、可操作性强的意见和建议，保障重大项目顺利推进。要建立重大投资项目人大审议决定制度，明确人大及其常委会审议决定重大项目的资金额度、资金来源、项目选址等权限和程序，广开言路，多方听取意见，必要时可以组织专题询问，以规范政府行为，用好有限的财力，推进民主政府、法治政府建设。
　　3、预算执行监督要坚持“跟踪问效”。预算经人大批准后，在部门执行过程中，要严格按照执行进度及时拨付资金，减少专项资金预留，避免突击花钱。人大及其常委会可利用预算执行联网监督系统加强对财政预算执行情况的动态监督，通过“在线监督”的方式“跟踪问效”，为人大及其常委会依法监督预算执行情况提供及时、准确的信息。可借助审计机关、内部审计、社会审计等力量，对决算的真实性、合法性和效益性开展绩效评价，充分掌握财政资金使用及绩效情况。受常委会或主任会议的交办，人大常委会财经工委可会同审计、财政等部门对审计查出的重大问题整改、重大民生工程、重大项目建设及绩效进行重点跟踪监督问效。
　　（四）加强人大预决算审查监督能力建设
　　预算的审批是一项政策性、法律性、技术性都非常强的工作，加强人大预决算审查监督能力建设，不仅是制度方面的配套需要，更是弥补我国人大代表预算专业知识的现实需要。一是要加强人大预算审查监督工作机构和队伍建设。要选调专业人才，充实工作人员队伍，适时举办人大代表和人大常委会组成人员培训班、人大及其常委会预算审查监督专门委员会和工作机构工作人员培训班。在培训中，坚持以把握全口径预算决算审查监督基本知识为基础，以提高全口径预算决算审查监督履职能力为重点。通过培训，不断提高人大自身进行全口径预算决算审查和监督的本领，提升依法履职能力。二是要巩固发展预算审查监督联络员制度。在预算编制过程中，适时组织联络员对某些预算执行情况进行专题调研或视察，除听取财政、税务部门回报外，增设询问环节，让联络员在会前深入了解掌握预算编制的指导思想、政策法规及预算执行有关情况。人代会期间，由联络员由联络员协助本代表院组织解读和指导审议，收集本团代表审议意见和建议提供给财经委。人代会避讳期间，参加人大组织的业务培训，调研座谈和其他日常监督活动，建立互动平台，主动收集并向财经委反映本团代表的意见和社会公众的意见建议，增强人大审查监督的针对性和实效性。
　　（五）充分发挥体制内外双重审计的监督作用
　　好风凭借力，地方人大及其常委会要充分借助政府审计机关和社会审计机构的审计监督力量来加大人大对政府全口径预决算审查监督的力度。审计部门依靠强大的专业审计力量，通过财政审计和延伸到各部门、各单位的专业审计，能够彻底摸清各项财政资金分配、使用的合法性、真实性和效益性，查出具体问题。因此，人大要大力支持和督促审计机关依法加强对预算执行情况和决算的审计，将人大预算审查监督和行政审计监督结合起来，充分发挥审计职能作用。督促政府审计机关进一步加大审计监督力度，扩大审计覆盖面，提高审计质量。支持审计机关开展专项审计、专项审计调查及绩效审计，并将审计结果提请人大常委会审议。进一步加强对审计查出问题整改情况的动态监督，建立健全审计整改联动机制和审计整改问责机制，推动人大监督与审计监督的有效衔接，切实增强人大预算监督和审计整改实效。
　　（六）全方位推进财政预决算的公开透明
　　阳光是最好的防腐剂，推进财政预决算公开化，可通过以下几种方式：一是增加发给每个代表团的预算草案数量，力争每位代表人手一份。二是建立完善“预算草案计算机查询系统”，逐步将计算机终端延伸到代表团驻地直至每一位代表房间。三是设置专门的网络公开平台，向社会公众及时公布财政预决算报告、同级审报告和审计整改情况报告，接受群众监督。从长远来看，还应公布预算总指导原则和功能预算，以便人大代表了解和研究讨论；公布历史数据和即期对比情况，以便人大代表对照监督；公布面向纳税人的预算解释性文件和预算执行中期报告等。同时，还可定期组织财税部门负责人接受人大代表和人民群众的询问，针对存在问题解疑释惑。通过建立健全预算公开长效机制，预防腐败和政府滥用职权行为，切实发挥好人大监督、社会监督、舆论监督的强大合力，保障人民群众对财政预决算的知情权、参与权和监督权，促进预算管理法制化、民主化、科学化。　　（江苏省宜兴市人大 周琳）