无锡市人民代表大会法制委员会工作报告

    2008年1月市十四届人大一次会议以来，法制委员会在市人大及其常委会的领导下，遵循市委提出的 “法治无锡” 建设目标，依法履职，为我市经济社会又好又快发展提供法制保障。本届常委会共制定地方性法规25部，集中修改9部，废止2部，立法数量和质量实现了重要突破。法制委员会认真做好法规统一审议等工作，本届共召开法制委员会会议26次，向常委会提出审议结果报告25次，专题调研8次，备案审查规范性文件43件，开展立法评估7次，确保了立法质量的提高和立法任务的顺利完成，为常委会依法行使地方立法职权作出了自身努力。
    一、围绕工作大局，合理选择立法项目
    法制委员会紧紧围绕市委中心工作，服务全市工作大局，为常委会科学制定五年立法规划、合理选择立法项目做好相关基础工作。根据常委会工作重点，一是选择具有成熟做法的项目。这些项目既有上位法作为依据，而且地方比较急需，社会比较关注。二是选择具有创新经验的项目。一般都是地方在先行先试中取得若干经验并被社会各方面认同或者接受的项目。三是注重与“十二五”规划的衔接。积极顺应形势任务的发展变化，及时调整和补充相关立法项目。根据本届五年立法规划确定的立法项目和调整后的年度立法计划，常委会围绕经济转型、生态建设、民生改善三个方面，积极行使地方立法权。基本形成了以《无锡市水环境保护条例》为核心，共有6部法规组成的水环境保护地方性法规体系；先后制定了《无锡市城乡规划条例》等8部加强城市建设和管理方面的地方性法规；制定了《无锡市消防条例》等6部推进社会事业和社会管理创新方面的地方性法规；制定了《无锡市刑事被害人特困救助条例》等5部有关维护人民群众权益和改善民生方面的地方性法规。这些法规的出台，基本反映了无锡经济社会发展的特点和实际需求，一些立法项目在全省乃至全国属于首创。
    二、坚持立法主导权，体现以民为本理念
    立法的本质在于对各种利益关系进行调整和平衡。地方立法应当兼顾个体利益和社会公共利益，正确处理局部利益与全局利益的关系，最终都要服从并服务于最广大人民群众的根本利益。市人大及其常委会作为地方立法机关，必须牢牢把握立法主导权，从全局上主导立法进程和方向，从而使出台的每一部地方性法规都能够做到坚持以民为本，避免“部门利益法制化”的倾向，切实发挥地方立法在调整利益关系、加强社会管理、化解矛盾纠纷、维护和谐稳定方面的特殊作用。
    法制委员会作为市人大的专门委员会，坚持参与法规起草、论证、协调、审议的全过程，并注意处理好以下几个关系：一是管理相对人与管理者的关系。如在审议《无锡市市容和环境卫生管理条例》时，针对无序摆摊设点、占道经营等广大人民群众关注的现实问题和社会管理中的突出问题，在法规中采取堵疏结合、处罚与教育相结合的原则，既考虑到城市管理秩序，又兼顾了生活困难群体利益和市民便利。二是管理部门之间的关系。如审议《无锡市太湖新城生态城条例》、《无锡市蠡湖景区条例》时，注重协调区域内各管理机构与条线部门的职责关系。三是权利与义务的关系。如在审议《无锡市档案管理条例》时，突出保障公民、法人和其他组织依法利用档案的权利；审议《无锡市商品交易市场管理条例》时，对市场开办者和场内经营者各自的权利、义务作出具体明确的规定。
    三、注重立法创新，突出立法的地方特色
    创新是地方立法的活力源泉，地方特色是地方立法的生命力所在。地方立法应当立足实际，突出创新，解决现实问题。在与上位法不抵触的前提下，针对出现的新情况、新问题，地方可以先行先试，根据本地区的实际情况，制定出符合自身实际的地方性法规。
    法制委员会立足无锡实际，为常委会立法工作出谋划策，在国家尚未立法而我市又急需规范的一些领域，探索进行自主性、创制性立法。比如，为缓解刑事被害人家庭生活困难，维护社会和谐稳定，制定了《无锡市刑事被害人特困救助条例》。这是全国第一部对刑事被害人特困救助活动进行规范的地方性法规，获得社会各界广泛好评，受到中央领导同志批示肯定。又如，为保障职工与企业双方合法权益，构建和谐稳定的劳资关系，制定了《无锡市企业工资集体协商条例》。这是全省第一部也是后金融危机时期全国第一部关于企业工资集体协商的地方性法规。它的出台对于实现“十二五”规划明确提出的劳动者报酬和居民收入倍增计划，具有重大的现实意义。再如，针对水环境保护的问题，基本形成了以《无锡市水环境保护条例》为核心，以《无锡市排水管理条例》、《无锡市河道管理条例》、《无锡市航道管理条例》、《无锡市供水条例》和《无锡市蠡湖景区条例》为配套的极具无锡特色的水环境保护地方性法规体系。其他如《无锡市历史文化遗产保护条例》、《无锡市太湖新城生态城条例》等，都富有浓郁的地方特色，形成了本届立法工作的一大亮点。
    本届制定的地方性法规中有许多新创设的符合本地实际的具体措施和制度。如《无锡市市容和环境卫生管理条例》针对社会关注的热点问题，创设了餐厨废弃物收集、运输和处置服务许可，对许可的条件及程序作出详细规定，以促进餐厨废弃物的无害化处置和资源化利用；在《无锡市土地登记条例》中肯定我市多年来实行的商品房土地使用权分割转让登记的成熟做法，对相关内容做了规范；在《无锡市历史文化遗产保护条例》中加强我市锡剧、宜兴紫砂、惠山泥人等优秀非物质文化遗产传承的扶持和保护，等等。
    四、严格把好审议关，切实维护法制统一
    坚持法制统一是我国社会主义法制建设的一条根本原则,也是地方立法必须严格遵守的一条根本原则。法制委员会依照法定权限，遵循法定程序，严格把好审议关，切实维护国家法制统一。一是对上位法提出原则要求、作出原则规定的，根据我市具体情况和实际需要，在上位法规定的框架内进行补充、细化，做到既符合上位法的精神，又解决具体执行问题，增强了可操作性；二是对上位法未作规定、地方性法规亦不宜作出规定的，及时提出修改意见，并对法规草案的内容作出相应的调整。三是对违反行政处罚法设立行政处罚，违反行政许可法设定行政许可，违反行政强制法设置行政强制措施的，认真加以梳理，区分不同情况，予以修改或者删除。 
    维护法制统一，必须坚持“立、改、废”并重的工作原则。法制委员会按照全国和省人大常委会的要求，对我市以往制定的地方性法规中是否存在与上位法明显不适应、不协调的问题及时组织开展法规清理工作。在认真做好前期调研的基础上，通过研究、论证，形成相应的清理方案，由常委会审议通过。本届以来，共进行了两次集中清理。一次是按照确保到2010年形成中国特色社会主义法律体系的要求进行的法规清理，修改了6部法规，废止了2部；一次是《行政强制法》出台后，对地方性法规中有关行政强制规定的专项清理，修改了3部法规。
    五、推进民主立法，拓展公众参与立法的渠道
    民主立法是立法为民的重要保障。通过民主立法，充分表达民情、正确反映民意、广泛集中民智，才能更好地维护人民群众的根本利益。我们将民主立法的要求贯穿于地方立法的整个过程，落实到每个工作环节和工作程序中。无论是制定五年立法规划和各年度立法计划，还是制定每一部具体法规，法制委员会都通过召开座谈会，书面和网上征求意见等方式，广泛征求各界意见，切实保障公众对立法活动的知情权和参与权。
    在法规立项以及立法起草过程中，法制委员会注意广泛听取人大代表的意见，吸收人大代表参加有关立法座谈会、论证会和调研活动。注意充分发挥专家学者的作用，听取专家学者对我市立法项目安排和具体法规草案的意见。本届以来，共召开5次立法咨询专家年会，分别对《无锡市水环境保护条例》、《无锡市房屋登记条例》、《无锡市河道管理条例》、《无锡市测绘管理条例》、《无锡市流动人口计划生育工作条例》、《无锡市商品交易市场管理条例》、《无锡市土地登记条例》以及《无锡市市容和环境卫生管理条例》等几部法规听取了专家学者们的意见。重视发挥法学会的平台作用，2010年与其联合召开了“完善工资集体协商制度，建立和谐劳资关系”的立法研讨会，2011年委托其承担地方性法规中有关行政强制规定的前期清理工作。
    六、完善工作机制，不断提高立法质量和水平
    本届以来，法制委员会以提高立法质量为核心，不断完善地方立法的工作机制。一是坚持提前介入制度。法制委员会和常委会相关工作机构提前介入法规的起草、论证，指导和推动落实专门的起草工作班子，明确工作任务，把握工作进度，有效地提高了立法工作效率，保证了立法工作的顺利开展。二是坚持会商制度。常委会各相关工委、政府法制部门和起草单位各方参与的会商制度起到了提前统一认识、集思广益、提高立法质量的作用。三是坚持调研制度。每部法规的起草均遵循调研先行的原则，针对起草过程中遇到的重大问题，进行有针对性的立法调研，取得了良好的效果。四是坚持预审制度。法规草案经常委会一审后即报送省人大常委会进行预审。对预审中遇到的问题，及时进行沟通协调，争取法规审批机关的理解和支持。常委会制定的《关于〈无锡市制定地方性法规条例〉的实施意见》，对法制委员会、常委会工作机构、政府法制部门、起草部门职责进行了明确，推进了地方立法工作的制度化、规范化建设。常委会各工作机构、政府法制部门、起草部门对法制委员会的工作，一直以来都给予了极大的支持，使立法过程成为集中智慧、凝聚力量、破解难题的过程。高效、协调的工作机制，保证了立法质量和立法水平的不断提高。
    法制委员会在履行法规统一审议职责的同时，认真开展规范性文件的备案审查工作。建立了备案审查机构和工作制度，落实相关工作措施，共备案审查规范性文件43件。开展立法实效评估工作，先后对《无锡市出租汽车管理条例》、《无锡市城市道路管理条例》、《无锡市农业机械维修管理条例》、《无锡市宜兴紫砂保护条例》、《无锡市养犬管理条例》、《无锡市建设工程安全管理条例》、《无锡市刑事被害人特困救助条例》等7部法规进行了评估。多次参加全国和省人大常委会法制工委举办的研讨会和业务学习活动，参与国家和省有关法律、法规草案的征求意见等工作。
    本届以来，法制委员会在市人大及其常委会的领导下，围绕中心，服务大局，不断提高地方立法的针对性和实效性，为“法治无锡”建设发挥了应有的作用。相信新一届法制委员会通过积极努力的工作，一定能够推动我市地方立法工作再迈上一个新的台阶，为我市率先基本实现现代化作出更大的贡献！