无锡市人民代表大会法制委员会工作报告

    2014年，法制委员会在市人大及其常委会领导下，在常委会相关工作机构的配合下，认真贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会精神，紧紧围绕全市经济社会发展大局，依法履职，年内召开法制委员会会议6次，审议地方性法规草案3部，研究部署相关立法工作，不断推进科学立法、民主立法，较好地完成了各项立法任务。
    一、认真履行统一审议职责，确保立法任务顺利完成
    法制委员会遵循“不抵触、有特色、可操作”的立法原则和“少而精、要管用、重实效”的工作要求，积极履行统一审议职责，在体现地方特色、增强法规的可操作性上下功夫，使立法工作“接地气”，不断提高立法工作质量。常委会先后制定了《无锡市城市照明条例》、《无锡市养老机构条例》，修改了《无锡市促进行业协会发展条例》，完成了《无锡市旅游业促进条例》、《无锡市物业管理条例》的一审工作。
    《无锡市城市照明条例》是全国首部规范城市照明的地方性法规，对我市城市照明的规划与建设程序、维护与管理责任、能源节约等进行了全面规定，特别针对群众呼声较高的居住区内道路照明、景观照明中光污染控制等问题进行明确规范，为推动城市照明事业科学发展提供了法制保障。《无锡市促进行业协会发展条例》的修改，贯彻了党的十八届三中全会关于深化社会组织改革的新精神，体现了国家和省、市关于创新社会管理、培育扶持中介组织的新要求，删除了“一业一会”的限制性规定，细化了政府转移职能的内容，规范了行业协会的退出机制，进一步推动我市行业协会的健康有序发展。在全国地级市率先制定《无锡市养老机构条例》，突出强调政府促进养老机构发展的职责，鼓励社会力量举办养老机构，加强养老服务设施规划和建设，明确养老机构建设、运营优惠政策，建立老年人长期照料护理保险制度，推动养老服务与医疗卫生融合发展，促进我市养老机构发展水平不断提高。《无锡市旅游业促进条例》以“将无锡建设成为旅游度假胜地和旅游目的地”为目标，在内容上突出“一岛一城一带两片多点”的规划建设格局，强化了旅游业态的集聚和优化，明确了政策扶持和服务保障措施，推动我市旅游业成为国民经济的战略性支柱产业和人民群众满意的现代服务业。《无锡市物业管理条例》在上位法基础上，对业主委员会筹备、前期物业管理、物业用房配备管理、停车位（库）管理、老旧电梯维修更新、专项维修资金缴纳与使用等进行了具体规定，并立足我市实际，着重对旧住宅区、拆迁安置房小区的物业管理进行规范，有针对性地解决社会关切、群众关注的热点难点问题。
    二、精心组织实施，扎实开展立法后评估工作
    开展立法后评估是进一步加强和改进立法工作，提高立法质量的重要举措。常委会高度重视立法后评估工作，选择与人民群众利益密切相关的《无锡市城市公共交通管理条例》作为立法后评估项目，并纳入年度立法计划。法制委员会积极组织、规范推进，顺利完成了《条例》立法后评估工作。一是加强组织领导。根据主任会议讨论通过的评估工作方案，成立了由常委会分管领导任组长的评估工作组，法制委员会召开了《条例》立法后评估工作部署会议。二是广泛征求意见。在无锡日报、市人大网站上发布公告，公开征求社会各界对《条例》的评价意见，向部分市人大代表、社会公众、公共交通管理部门和从业人员发放调查问卷共500份，就《条例》的立法质量、实施效果及存在问题等进行社会调查，并委托第三方机构对回收的477份有效问卷进行统计分析。三是深入调研考察。评估工作组分两个小组先后赴江阴、宜兴、滨湖、新区等地座谈调研，听取各市（县）区人大、政府、相关部门、公交企业，以及8个公共交通发展较薄弱的镇（街道）、村（社区）的意见建议；实地考察了6家公交企业、2个公交调度指挥中心、5个公交场站；现场调研公交和轨道交通运行及接驳状况，面对面听取乘客对公共交通的意见和建议。四是全面汇总分析。评估工作组认真听取市交通运输局部门评估情况汇报，对各方调研评估的情况和建议进行汇总、梳理。在此基础上，法制委员会进行了综合分析与论证，提出了立法后评估报告。
    立法后评估报告指出，《条例》实施十多年来，对我市加快公共交通事业发展、方便人民群众出行、促进经济社会发展起到了积极的作用。但随着城市发展和客观情况变化，也有许多制度规范已不能适应当前我市公共交通事业发展的实际需要，有些重要制度内容应予补充完善，法规框架结构应作必要调整，法规名称因调整范围的变化应作相应修改，建议对《条例》进行废旧立新。报告同时建议在重新制定条例时应对体现城乡一体化发展方向、强化公交优先的基本原则、突出公共交通发展规划的法律地位、完善公共交通的体制机制、明确与相关法规之间的关系等问题作重点研究。《条例》立法后评估报告经主任会议讨论通过后，印发常委会会议，为下一步推动制定新的条例提供了重要依据。
    三、深入开展立法调研，科学谋划2015年立法计划
    为了提高立法工作的前瞻性、针对性和科学性，根据《无锡市制定地方性法规条例》及其实施意见的规定，法制委员会认真贯彻市委、市人大及其常委会关于立法工作的要求，紧紧围绕全市经济社会发展大局，深入调研、科学谋划、着眼所需、精心选择，认真做好2015年度立法计划的编制工作。
    去年9月初，法制委员会报请常委会发文，要求市政府、市中级法院、市检察院报送2015年立法项目意见，并通过无锡日报、市人大网站向社会公开征集建议和意见。截至10月20日，共收到立法建议项目18件次，其中市政府报送8件（正式项目5件、调研项目3件），常委会相关工作机构报送8件（正式项目5件、调研项目3件），市民提出2件。市中级法院在征求意见阶段提出立法建议项目1件。在编制立法计划过程中，法制委员会加强与政府相关部门、常委会有关工作机构的联系与沟通，及时掌握立法建议项目的报送情况，深入开展调查研究，征求常委会立法咨询顾问的意见和建议，对建议项目的立法必要性和可行性进行反复论证、综合平衡。法制委员会坚持以十八届四中全会精神为指导，以本届常委会立法规划为依据，着眼于当前全市经济社会发展的实际需要，提出了《无锡市人大常委会2015年度立法计划（草案）》，经主任会议讨论后，于去年12月提交常委会会议审议通过。
    四、加强立法制度建设，推进科学民主立法
    根据常委会深入开展党的群众路线教育实践活动的要求，以及加强和改进人大工作的部署，法制委员会积极围绕“科学立法、民主立法”主题深入开展调查研究，认真总结我市实践做法，学习借鉴外地先进经验，联系当前立法工作实际，进行探索和创新，报请常委会制定了《关于推进民主立法工作的规定》和《关于开展立法联系点工作的意见》，进一步健全和完善了我市科学立法、民主立法的工作制度。《关于推进民主立法工作的规定》确定了立法公开制度、立项论证调研制度、立法联系点制度、与基层人大和代表联系制度、征求意见和立法论证听证制度、立法专题调研视察制度、法规草案通过前评估制度、征求意见反馈制度、立法后评估制度、立法宣传制度等十项制度，为常委会推进“开门立法”搭建了制度平台，进一步拓宽公民有序参与地方立法途径，提高我市立法工作的科学化、民主化水平。根据《关于开展立法联系点工作的意见》，确定了首批18个立法联系点，包括9个镇（街道）、3个行业协会、2个律师事务所和4个企业。目前，已对3个立法联系点走访交流，倾听基层组织和群众对立法工作的意见。同时，我们还就立法协商工作开展了有关调研活动。
    在党的群众路线教育实践活动中，法制委员会坚持立学立行、即知即改，切实将科学立法、民主立法的具体要求落实到立法工作的实践中。一是牢牢把握立法主导权。与常委会相关工作机构密切配合，参与法规起草、论证、协调、修改、审议的每一个环节，为常委会从全局上主导立法进程和方向做好基础工作，避免部门利益法制化的倾向。二是着力拓宽公民有序参与立法途径。每一部法规通过前均采取书面、网上等方式征求意见，召开不同层面的座谈会、论证会，听取各市（县）区人大常委会、各级政府及有关部门、市民代表和行政管理相对人的意见和建议，充分了解各方诉求。全年召开立法座谈会、论证会20余次，共收到各方面意见数百条，并认真研究吸收合理意见、建议。三是注重发挥人大代表主体作用。每一部法规草案一审后，都以适当方式提示所有市人大代表参与征求意见工作，并邀请具有专业优势的人大代表参加有关立法调研。四是探索开展法规草案通过前评估。《无锡市城市照明条例（草案）》通过前召开评估会议，听取市人大代表、立法咨询专家、社区居民代表、行业协会代表、施工技术人员代表等评估人员的意见，对条例的出台时机是否合适、主要制度设计是否科学合理、条例施行能否达到积极效果等进行评估，在草案通过前再把一道“质量关”。五是继续发挥专家学者的重要作用。11月份召开常委会立法咨询专家年会，对《无锡市养老机构条例（草案）》和《无锡市人大常委会2015年度立法计划（草案）》进行专题研讨论证，充分发挥专家学者在立法中的智库作用。六是加强宣传，推动法规贯彻实施。我市地方性法规经省人大常委会批准后，及时在无锡日报等主要媒体公布，并与市政府联合召开贯彻实施会议，阐明法规制定和实施的重要意义，要求各地区、各部门认真学习宣传法规，统一思想认识，增强法规实施的自觉性，明确实施步骤和主要措施，推动法规顺利实施。为推动立法信息公开工作，常委会召开新闻媒体座谈会，统一思想认识，明确任务要求，全方位推进地方立法的宣传工作。
    此外，法制委员会还认真开展规范性文件备案审查工作，年内共收到市政府报送备案的规范性文件7件；参加了全国地方人大立法工作研讨会和全省立法工作会议；受省人大常委会委托，对全市贯彻实施行政处罚法情况开展执法检查，并起草了执法检查报告报省人大常委会；参与了国家和省11部法律、法规草案的征求意见等工作。
    党的十八届四中全会对全面推进依法治国作出了重要战略部署，对做好新形势下地方立法工作提出了更高要求。法制委员会将深入贯彻十八届四中全会精神，根据本次人代会决议和常委会工作部署，进一步增强做好立法工作的责任感、使命感，准确把握地方立法工作面临的新形势、新任务、新要求，在新的起点上开创地方立法工作的新局面，为我市率先基本实现现代化提供有力的法制保障。
    一是深入贯彻四中全会精神，进一步推进科学立法民主立法。法制委员会将以十八届四中全会精神为指引，抓住提高立法质量这个关键，深入推进科学立法、民主立法，科学安排法规审议时间，在保证立法质量的前提下增强立法的及时性；积极探索第三方评估、委托第三方起草法规草案等制度；完善立法项目征集和论证制度；更好地发挥人大代表参与立法的作用，探索开展立法协商工作，进一步拓宽公民有序参与立法途径；坚持立、改、废、释并举，根据全市全面深化改革大局，适时开展法规清理。
    二是坚持精细化立法，进一步提高立法质量。认真落实常委会通过的2015年度立法计划，推进精细化立法，增强法规的针对性和有效性。一是制定《无锡市粮油流通安全条例》，以保障粮油安全，规范粮油流通，保护粮油生产者、经营者和消费者的合法权益，同时废止原《无锡市粮油安全监督管理条例》。二是制定《无锡市社区戒毒康复工作条例》，总结我市成功经验和做法，进一步推动社区戒毒康复工作，促进我市禁毒工作形势持续好转。三是制定《无锡市公共交通条例》，根据立法后评估报告，通过废旧立新的方式，使之适应我市公共交通城乡一体化发展的新形势，满足群众出行需求。四是制定《无锡市公共信用信息条例》，创造公平、公正、公开的良好信用环境，夯实社会信用体系建设基础支撑体系，切实推动“诚信无锡”建设。五是修改《无锡市社会医疗机构管理条例》，适应我市医疗卫生事业发展现状，促进社会医疗机构健康发展，更好地满足人民群众不断增长的多层次的医疗卫生需求。同时，法制委员会将组织有关部门和常委会相关工作机构在安全生产监督、水土保持、大气污染防治、学校体育卫生等方面开展法规立项调研。
    三是注重制度和能力建设，进一步加强规范性文件备案审查工作。根据党的十八届四中全会提出的“加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件”的要求，在规范性文件报备工作基本规范的基础上，着力抓好审查工作，加强制度和能力建设，真正做到“有件必备、有备必审、有错必纠”。一是完善制度建设。根据监督法等要求，全面梳理并制定规范性文件审查工作流程和程序，使审查工作机制更加健全。二是加强主动审查。对已经报备登记的政府规章和其他规范性文件进行审查，突出重点、慎重研究，发现存在问题的，及时与制定机关沟通，督促其纠正。三是规范被动审查。接收到公民、法人或者其他组织针对规范性文件提出的审查建议，进行认真研究，与制定机关进行沟通、了解情况，研究提出处理意见和建议，并书面或者当面向建议人反馈。