提议案是法律赋予人大代表、人大常委会组成人员和法定机关的一项重要职权。然而，在实践中，有的议案特别是县、乡(镇)这两级人大代表提出的议案，绝大多数被转为建议处理，良好的愿望没有得到实现。
　　那么，议案为何被转为建议?笔者结合基层人大工作实际，谈点自己的看法，与大家共同探讨。
　　首先，是对议案、建议的概念缺乏正确的理解
　　议案和建议是两个既有联系又有区别的概念。议案是建议的最高处理形式，建议是提议案的基础，没有建议的存在，议案就失去了存在的根据。因此运用时应加以区分。
　　议案是符合法定人数的人大代表、人大常委会组成人员或具有提案权的法定机关，在法定的时间内，提出属于本级人民代表大会或人大常委会职权范围的，并被列入人代会或常委会会议议程的议事案，如立法案、质询案、选举案、任免案、罢免案、决议决定案等。
　　建议是人大代表提出的建议、批评、意见的简称。它包含三层意思：建议是指代表向有关机关或组织提出的主张；批评是指代表对有关机关和组织工作中的缺点或失误提出的意见；意见是指代表对有关机关和组织的工作提出的看法和想法。简言之，是人大代表向本级人民代表大会或者人大常委会提出的对各方面工作的看法、建议、主张、批评和意见。代表建议是他们执行代表职务，反映人民群众的意见和要求的重要形式。
　　从以上概念和实践中的作用来看，议案、建议有三个共同点：一是两者对“一府两院”都具有监督作用；二是两者对“一府两院”各项工作具有推动作用；三是两者都具有密切联系群众、了解民情、解决矛盾的主渠道作用。正因为有这些相同之处，所以人大代表常常把它们混为一谈，结果使一些议案的法定要件残缺不全，只好作为建议处理。
　　其次，是对议案、建议缺乏准确的把握
　　议案被转为建议，通常有以下两个主要原因。
　　一是法定要件不完备。提议案是非常重要而又严肃的事情，法律对议案除规定了严格的审议程序外，还对议案的构成规定了法定条件：(1)提议案者必须符合法定数量的人大代表和法律规定的机关；(2)涉及的内容必须是本级职权范围内的事情；(3)必须在法定的时间内提出；(4)必须用专用纸以书面形式提出，一事一案，且案由要合理合法，案据要准确充分，方案要完整可行；(5)必须经法定机关审议确认。这5个法定要件缺一不可，如果残缺，就被转为建议。
　　二是没有弄清两者之间的区别。议案与建议既有联系又有区别。其区别有五：(1)提出的法定人数不同。议案的提出，《地方组织法》第18、46条规定，县级以上地方各级人大10名以上代表联名，乡镇人大代表5人以上联名，省、市级人大常委会组成人员5人以上联名，县级人大常委会组成人员3人以上联名，它的提出才符合法定人数。而代表建议既可以联名提出，也可以代表单独提出。(2)法定时间不同。议案须在人民代表大会会议和常委会会议规定的时间内提出，而建议则不受此限制，大会期间或闭会以后都可以提出。(3)法定范围和内容不同。有提案权的人大代表、常委会组成人员和法定机关，可以“提出属于本级人民代表大会职权范围的议案”。如果超出这个法定范围，涉及上级或下级的事情，就被转为建议处理。而建议没有这个限制，涉及的范围和内容比较宽泛，凡区域内经济社会发展和群众关心的事情都可以提出。(4)法律程序不同。议案提出后须经大会主席团或主任会议审议后，再提请人民代表大会或人大常委会列入会议议程进行审议并作出决定，如果大会主席团或主任会议不同意列入会议议程，就转为建议处理并答复。而建议没有这些程序的规定。(5)处理的形式和法律效力不同。议案的处理形式要求高、手续繁、程序严，而建议的处理形式和程序比较简单。议案一经大会表决通过，“一府两院”必须认真办理并答复，具有刚性监督的法律效力，如果办理不力，敷衍塞责，人大及其常委会可以驳回重办。广东连州市政府《关于进一步落实国务院<生猪屠宰管理条例>议案的情况报告》因办理质量不高，被该市人大常委会否决，发回重办。(引自人民代表报2003年11月15日)。而建议经大会工作部门归纳整理后转有关部门处理。
　　议案与建议的这些“不同”，都是非常严格和有法可据的，如果不加区分就盲目地提议案，十有八九要被转为建议处理。
　　再次，是议案的整体质量不高
　　议案被转为建议处理，除了上述两个原因外，还有一个重要原因是议案的整体质量不高。
　　一是没有抓住区域内的重大问题。有的人大代表和常委会组成人员提议案，往往站不到全局的高度，抓住重大问题去提，而是站在局部利益的角度来提，结果不是立不起来就是被转为建议。笔者所在区从1998年到2003年的人大会议上，人大代表共提出议案37件，不是法定要件不全就是质量不高，全部被转为代表建议处理。某县召开人大会议期间，有个镇的15名代表联名提出了“关于尽快修建从该镇过的公路的议案”。由于该议案从局部来看是可行的，但从全局来看暂不可行，结果被转为建议处理。
　　二是与法律和政策规定相抵触。议案的提出，必须符合“两头”。既要符合法律法规的有关规定和党的方针政策，又要符合广大人民群众的根本利益，这“两头”有机结合，所提议案才是真正意义上的议案。湖北某县召开人大会议期间，有12名代表提交了一份《关于征收计划内二孩社会抚养费的议案》。大会主席团经过审议认为，既然县计生委批准人家生育二孩，说明人家既符合计生政策，又不违反计生工作的法律法规，因此就不存在征收社会抚养费问题，否则就成了变相罚款，加重了农民负担。大会主席团经审议后决定不提交大会审议表决，转为建议处理。
　　通过以上探讨，我们明确了提议案必须具备的法定要件、议案与建议的区别以及需要注意的问题，运用起来就比较自由了。只要我们准确把握，不缺要件，抓住大事，所提议案就不致被转为建议了。□