（编者按：《代表与人民》上一期刊登的《增强认同度 提高肯定度》，是无锡市人大常委会研究室通过“权力资源调查”，所发表的第一篇调查报告；这一期发表第二篇：《让拥有权力的会议凸显权能》；下一期将发表第三篇调查报告：《整合权力资源 推进执政为民》。这三篇报告都是为纪念人民代表大会制度50周年而作。）

　　众所周知，人代会和人大常委会会议（以下简称“两会”），是拥有法定国家权力的会议。宪法规定，县级以上地方各级人民代表大会行使十五项职权；县级以上地方各级人大常委会行使十四项职权。宪法、法律赋予人代会、人大常委会这么多重要职权，其实质，表明了由“两会”代表本行政区域的人民行使国家权力、管理国家事务。也就是说，“两会”是真正意义上的国家权力机关。因此，开好“两会”，对于坚持和完善人大制度、实现人民当家作主，对于进一步发挥人大在“三个文明”建设中的作用，全面建设小康社会，其意义非同小可。

　　我国的人大制度至今已经50年了，县级以上地方设立人大常委会也近25年了。25年来，我市市、县两级人大已经分别召开过20多次人代会、100多次人大常委会会议。“两会”究竟开得怎么样？是不是发挥了国家权力机关的职能？今后的“两会”如何进一步发挥其应有的权能？最近，市人大常委会研究室就这个问题，会同8个市（县）区人大常委会办公室，对近10年的“两会”，进行了调查分析；还在116名市、县两级人大常委会组成人员中，对开好“两会”、发挥“两会”权能的13个问题进行了问卷调查（见附件）。

　　通过这次问卷调查，可以得到一些启示。

　　启示之一：对目前“两会”地位、作用的基本估价。这一方面有3道题。第一题：人代会是否发挥了“代表人民管理国家事务”的作用？答：“发挥了很大作用”、“发挥了一些作用”的分别为26%和74%。这一题的问卷结果清楚地表明，对“两会”的实际地位和实际作用，不能估价过高，有四分之三的人对人代会的作用只是打了“及格分”。问卷中的第八题是关于市县两级人大常委会会议的作用，答“很好”、“一般”、“较差”的，分别为38%、58%、4%。这说明：人大常委会显现的作用比人代会好，社会认同度高，“优秀分”比人代会多出12个百分点，但是，仍然有多半受访者认为人大常委会的作用发挥得“一般”。问卷中第二题是关于人代会的民众关联度问题，答人代会“贴近了民众，反映了民意，人民群众反映很好”的，为41%；答人代会“只是例行公事，在百姓中影响不大”的，为47%；答“多数百姓对人代会并不关注”的，为12%。看到这个答卷结果，使我们陷入沉思：人代会是人民的代表大会，为什么有近六成的受众认为，人代会“在百姓中影响不大”、“多数百姓并不关注”呢？个中原因非常值得国家权力机关予以重视。

　　启示之二：要十分珍惜人代会和人大常委会会议的权力资源。人大的权力资源是非常丰厚的，包括政治资源、制度资源、社会资源、人力资源、信息资源、财政资源等。人大的这些权力资源，是用法定职权的形式表现出来。问卷第三题是调查人代会职权行使的情况，答“很好”的占29%，答“一般”的占56%，答“不好”的占15%。情况看来也并不理想。那么，人大常委会的职权如“重大事项决定权”行使得怎么样呢（第九题）？答“比较积极，有效果”的与答“比较空泛，效果不大”的都为44%，答“不注重此项职权”的为12%。

　　20多年的实践证明，“两会”的职权，是通过“两会”主体的议政方式和“两会”的议政结果体现出来的。只有正确有力的议政方式，才能整合和运用人大权力资源，得到人民满意的议政结果。在问卷调查中，我们强烈地感受到，珍惜、不珍惜“两会”的权力资源，会产生截然不同的结果：珍惜了，可以直接或间接地产生强国、富民、兴市的效能，可以直接或间接地推动本行政区域重大问题的解决，可以直接或间接地监督政府、“两院”依法行政、司法公正；而不珍惜，则会形成“两会”是“例行开开会”，“走走过场”，碌碌无为。以人代会的“三案”为例:

　　从表中可以清楚地看出：（一）我市两级人代会10年基本上没有行使罢免权、质询权。不知是因为市、县两级行政区域没有被罢免、被质询的人和事呢，是因为行使罢免权、质询权会像有的同志说的要“影响人代会的顺利进行”、“影响安定团结的局面”呢，还是因为其他原因呢？现在很难作判断。但是，从外地人大行使罢免权、质询权的情况看，正确、积极地行使这两项刚性监督、制约权力，对于发展民主、坚持法制，对于监控政府、“两院”某些膨胀的或不作为的权力，是非常奏效的。（二）市、县两级人大代表行使议案权，总的来看都比较积极，无锡市人代会平均每年16件，江阴市人代会平均每年达32件。这从一个侧面显示了人大代表的责任心和人代会的生气。但是，从统计表可以清楚地看到：将代表提出的议案列入人代会议程、并由人代会作出相关决议的却很少，形成决议的议案与提出议案之比：无锡市是4.8%，锡山区是2.6%，江阴市只有0.9%。为什么会形成这种情况？据了解，有议案质量不高的因素，也有领导和相关机构“能不列入还是不列入为好”的不作为因素：有的怕议案形成决议给政府工作造成压力，有的怕议案形成决议给人大本身的工作造成麻烦。于是就一股脑儿地将议案转成了“重要批评、意见、建议”。这样的做法，对代表的政治参与积极性产生了负面影响，对代表的法定职权也显得不够尊重。（三）这10年中，无锡市人代会形成决议的8件议案，江阴市人代会形成决议的沿江开发、禁止开山采石的2件议案，滨湖区人代会形成决议的富民议案，都对所在行政区域的政治、经济、社会发展，对推动解决人民关注的热点问题，起到了相当大的作用，得到了人民的赞誉。这些事例有力地证明了人代会、人大常委会议案权的重要作用。

　　珍惜“两会”权力资源，还有一个很好的例证。问卷第八题：问及市级或县级人大常委会发挥的作用，受访的无锡市人大常委会组成人员中有三分之二答市级“很好”。之所以有那么高的比例，与无锡市人大常委会会议正确有力地行使决定权有关。近几年，无锡市人大常委会先后就关于加强贡湖供水水源保护，关于拆除违法建筑，关于扩大城镇职工基本养老保险覆盖面、加强基本养老保险费征缴工作，关于加强失地农民社会保障工作等重大事项，作出了决定，维护了广大人民群众的根本利益，推动了社会热点、难点问题的解决，提高了人大的威信与地位。

　　启示之三：正视薄弱环节，提高“两会”组织化程度。“两会”的职权之所以行使得不够有力，“两会”的权能之所以发挥得不够充分，原因是多方面的，如同级党委对人大的认识问题，同级政府对接受人大监督的自觉性问题，以及人大行使职权的社会环境问题等。但人大在“两会”的组织化程度方面，也存在不少薄弱环节，特别在以下三个方面需要加以改进。第一，提高会前的组织化程度。会前视察是开好人代会、人大常委会会议的重要环节，问卷第七题就会前视察的方法进行调查，结果有近半数的答卷者选择“人大常委会确定几个重问题，组织代表进行会前视察”。这种做法1993年以前曾普遍应用，效果很好。现在更有条件把这一项工作做好，以提高人代会的质量。让更多的公民关注“两会”，也是“两会”的重要准备工作。问卷调查中，有76%的人认为“有必要组织公民旁听‘两会’”。而现在，我市两级人大的“两会”，还没有这方面的举措。从多数调查受众的意愿看，这项工作应该尽快抓上手。第二，提高会中的组织化程度。为了提高人代会的审议质量，除了代表小组审议外，“有没有必要组织其他形式的审议”，如代表团会议审议，专题审议，召开大会审议等。调查中，答“有必要”的达93%，其中，受访的无锡市人大常委会组成人员答“有必要”的达100%。如此集中的呼声和要求，说明有必要对人代会的组织工作进行改革，有必要对人代会的审议方式进行改进。人大常委会会议审议质量不高，原因是什么？问卷第十题要求大家进行分析，结果有48%的人认为是审议的深度、力度不够，有48%的人认为是审议后的监督不力。说明大家普遍希望要加强常委会会议审议的组织工作和审议后的督办工作。无锡市人大常委会曾对“治摩”、“失地农民保障”等议题组织专题审议，效果和社会反响都很好。现在，许多人对人大常委会的人事任命工作意见较多，原因是什么？调查中，有近半数的人认为是任命的透明度不高。这对怎样使常委会组成人员更加知情，提出了一个严肃的课题。提高会议的组织化程度，还包括加强会议的舆论宣传。有97%的受访者认为，人大进行专题审议时，电视台要直播，报纸要重点摘登人大代表、人大常委会组成人员的审议发言，媒体要将人大对重大事项的监督进行系统报道。第三，提高会后的组织化程度。“两会”的权力是一个系统的、连续的过程，并不是会议一结束，权力行为就会产生结果，而必须对“两会”权力指向的事和人，依法进行督察。调查中，有48%的人认为审议后的督办不力；有近三分之一的人认为，常委会任命后没有对相关人员进行监督。改进和加强这两方面的工作，是使权力会议具有相应权能的重要环节。

　　启示之四，人大各项工作，要围绕、服务、服从开好“两会”这个大目标。人大的“两会”，是人大的议事中心，是本行政区域的国家权力中心，是人民的利益和意志中心。因此，人大的各项工作都必须围绕于、服从于、服务于“两会”，使“两会”依法行使各项职权，依法发挥国家职能。代表工作要服从于“两会”。代表是国家权力机关的主体，代表工作是开好“两会”的基础。要加强代表培训工作，增强代表的责任意识、权力意识和参政技能，使代表立足于亲民爱民为民，在民主和法制两个方面使劲，使人代会和人大常委会会议成为事实上的人民权力机关。人大常委会领导的精力要围绕“两会”。包括通过调查分析，提出“两会”的重要议题的建议、常委会全年重点工作的建议；“两会”决议实施进度的督察；进一步聚拢代表之心、委员之心，建设忠于法律、忠于人民的国家权力机关；从“两会”的权能、效率出发，改进会议的议事评人的方式、方法，等等。人大机关的各项工作要服务于“两会”。人大常委会各工作部门，是开好“两会”、发挥“两会”权能的信息部门、参谋部门、服务部门，因此要立足于“两会”，做好各室、委的工作。各工作部门要在常委会的统一组织下，加强调查研究，为“两会”决议的实施，为代表议政的方便，为常委会组成人员职权的有力行使，努力提供信息服务和工作服务。总之，通过人大主体、人大机关以及有关方面的共同努力，使“两会”真正代表人民的利益和意志，使“两会”开得有始有终，有权有威。