正确理解和处理共产党与人民代表大会的关系，是一个极其重要的政治问题，也是一个极其敏感的现实问题。　　
　　中国共产党是执政党，是掌握国家政权的党，是中国特色社会主义事业的领导核心。坚持党的领导，是人大行使职权、发挥作用的基本前提和根本保证。这一点不能有任何的怀疑和动摇。坚持完善人大制度、发挥人大作用，是党提高执政水平、更好的执掌国家政权的重要途径。江泽民同志曾经指出：“我国的人民代表大会制度是党领导下的人民民主制度。只有在党的领导下，才能够发挥人民代表大会制度的作用，而人民代表大会制度的加强和完善，可以更好地实现党的领导。”党的十五大指出，我国实行的人民民主专政的国体和人民代表大会制度的政体，是人民奋斗的成果，是历史的选择，必须坚持和完善这个根本政治制度，这对于坚持党的领导和社会主义制度、实现人民民主具有决定意义。
　　为什么必须强调加强党对人大工作的领导?我认为原因主要有两个。其一，我国的人大制度与西方的议会制度有一个根本的不同点：西方的议会制度是立法、行政、司法三权分设、互相制衡的制度；我国的人大制度是国家权力由人民代表大会集中、统一行使的制度。所以，党必须加强对人大工作的领导，使具有集中、统一行使国家权力的、“高度集权”的权力机关，保持坚定正确的政治方向，保证国家权力真正代表最广大人民的利益和意志。其二，我国的政党制度与西方的政党制度有一个根本的不同点：西方的政党制度是政党只有在议会或者总统的选举中获胜才能取得执政地位；我国的政党制度是共产党只有通过对国家机关实施政治领导才能实现执政目的。所以，党必须加强对人大工作的领导，使党的路线、党的主张能够在权力机关得到贯彻和体现，保证执政党在国家权力机关中的号召力、影响力和凝聚力。加强党对人大工作的领导，必须把坚持党的领导、发扬人民民主和严格依法办事统一起来。这“三者统一”，有利于党从民主制度和法律制度两个方面，有力、有序、有效地实施对人大工作的领导。从民主制度来看，人民代表大会制度是人民当家作主的载体，能够在最广泛的范围内、最大的程度上将人民组织到国家政权之中，使人民从形式到内容上都成为国家的主人。而这一点，正是我们党加快民主政治建设的重要目标。所以党要尊重人民权力，重视国家形式。从法律制度来看，国家的宪法和法律是人民意志的体现，也是党的主张的体现。执行宪法和法律，是按人民的意志办事，也是贯彻党的路线、方针、政策的重要保证。不能把依法办事与党的领导对立起来、割裂开来。可以这么说，发扬人民民主和严格依法办事，是各级党委在新的历史条件下，改善执政方式、提高执政能力的必修之课，也是党加强对人大工作领导的题中之义。
　　加强党对人大工作的领导，要求各级党委把同级人大工作列入总体布局，摆上重要位置。建立健全党对人大工作领导的基本制度，定期听取人大工作汇报，研究人大工作中的重大问题，向本级人大常委会党组提出任务和要求。中共江苏省委曾作出规定：省、市、县(区)党委每届任期内至少要召开一次人大工作会议，党委常委会每年至少两次研究人大工作，联系实际讨论如何加强党对人大工作领导，如何积极支持人大依法行使职权，保证人大对本行政区域内的重大事项行使决定权，尊重人大认真行使人事任免权，支持人大开展立法和监督工作，促进本行政区域的依法行政和公正司法。
　　加强党对人大工作的领导，对从事人大工作的同志、特别是在人大工作的党员领导干部来说，第一，必须在思想上牢固树立党的观念。人大岗位上的共产党员，是受党和人民的委托，具体担负了发挥国家权力机关职能的重大责任。只有牢固树立执政观念、大局观念、群众观念，自觉地贯彻执行党的路线、方针、政策，才能在国家政权体系中实现党中央提出的科学执政、民主执政、依法执政的目标。第二，必须在组织上坚决服从党的领导。各级人大常委会党组要在人大工作中充分发挥核心作用。人大及其常委会服从于、服务于经济建设这个中心，服从于、服务于构建和谐社会的目标。在干部问题上，要坚决贯彻党委的意图和主张，使党委推荐的人选经过法定程序，成为国家机关的领导人员，并对他们进行法律监督和工作监督。第三，必须在制度上自觉维护党的领导。人大及其常委会要建立健全就重要工作向党委的请示、报告制度，包括：全年工作计划、立法规划、立法项目；人大及其常委会在立法中的重大问题，在行使监督权、决定权、选举和人事任免权时的重要情况，社情民意中的突出问题和建议等。第四，必须在工作中处理好党的纪律与宪法、法律的关系。宪法规定，各政党都必须以宪法为根本的活动准则，“任何组织和个人都不得有超越宪法和法律的特权”。在人代会或人大常委会会议上，如果党委的主张或意图，与法律的有关规定相矛盾，那么，身为共产党员的人大代表应该首先服从法律。作为一级党委，不能违反宪法、法律的规定，来领导人大工作；也不能强求代表中的共产党员不顾法律的规定，来“理解党委的意图，服从党委的决定”。处理好了“纪律”与“法律”的关系，就从根本上维护了宪法、法律，维护了党的纪律和权威，维护了人民的根本利益。
　　在一次培训班上，曾经有位人大代表给我递上纸条：“我国人民代表大会与执政党是个什么关系?怎样处理这个关系?”这个代表提出的问题非常重要，正确界定和处理这两者的关系，则更加重要。在我国，中国共产党由领导人民革命的革命政党，成长为领导国家和政权的执政党，成为建设中国特色社会主义事业的核心力量。中国共产党的执政权力和人民代表大会的国家权力，在代表人民根本利益这个核心问题上是一致的。但是，这两种权力的性质、职能是不同的。党的执政权力不是公共权力，用邓小平同志的活讲：“党没有超乎人民群众之上的权力”，“没有向人民群众实行恩赐、包办、强迫命令的权力”。人民代表大会的国家权力是宪法授予的，来自于全体人民的委托。混淆这两种权力的性质，就会产生严重的历史后果。我们可以回顾一下我国人大制度50年的历史。人大的这50年，是坎坷的50年，是前进的50年。之所以说是坎坷，主要是因为在较长一段时间中，党没有能处理好与人大的关系。在全国人民代表大会建立初期，党比较重视全国人大的法律地位与政治作用，人大各方面的工作在摸索着前进，国家生活和谐，呈现出生气和活力。但是，“文革”期间，民主政治大倒退，执政党取代了人大，人大工作全部被封杀，党的组织机构直接替代国家机构行使权力，致使国家和社会严重倒退。“文革”后期制定的1975年宪法，仍然带有“文革”遗风，其中规定：“全国人民代表大会是在中国共产党领导下的最高国家权力机关”，把人民代表大会制度在政治地位和法理逻辑上置于严重的混乱之中。1978年宪法对此修改为“全国人民代表大会是最高国家权力机关”，删去了“最高国家权力机关”的定语——“在中国共产党领导下的”这10个字，使得人民代表大会在法理逻辑上名正言了。1982年宪法，在党与人民代表大会关系上的规定又有了突破，一方面确立了党的政治领导，另一方面又规定党“必须以宪法为根本的活动准则”。人大的这一段在曲折中不断进步的历史证明，只有恢复和弘扬人大在国家机构中核心的、权威的法律地位，使党和人大在国家生活中各就其位，才能既保证党对人大工作实施领导的基本原则，又保证党对人大工作领导所必须具备的合宪性原则。
　　党对人大工作的领导，原则上讲是政治领导，即政治原则、政治方向、重大决策的领导和向国家政权机关推荐重要干部。那末，党怎样来加强对人大工作的领导?怎样来判定党对人大工作的领导是积极、有效的?邓小平同志早在1941年就明确反对“以党治国”的观念。他批评说：“这些同志误解了党的领导，把党的领导解释为‘党权高于一切’。”小平同志说：党对政权要实现指导的责任，使党的主张能够经过政权去实行。而现在许多地方的党委，对本级国家事务大包大揽的现象则比较严重，影响了国家机关工作的自主性和积极性，影响了国家政权的正常运行。江泽民同志指出：“加强党的领导同发挥国家权力机关的作用是一致的。党对国家政治生活的领导，最本质的内容就是组织和支持人民当家作主”，“党要尊重和支持人大依法行使职权”、“尊重宪法和法律规定的人大及其常委会的地位，重视发挥人大及其常委会的作用。党中央关于国家事务的重大决策，都要提交全国人大经过法定程序变为国家意志。地方也应如此。”邓小平、江泽民同志的这些讲话意味深长，也具有很强的针对性，值得我们很好的学习和总结。我们经常听到有人提出这么一个问题：“是党大还是法大?”严格地讲，“党”和“法”是两个不同的概念，两者之间并没有大小可比。提问者大概是想通过这个问题找到两个答案：党能否超越于法?法能否管得住党?对于第一个答案，理论上应该没有争论：党不能超越于法!这是宪法以及党章明确作出规定的。现实生活中许多党委领导人越法行权，于法于理都是相悖的。对于第二个答案“法能不能管住党”，现在理论上有分歧(法能不能管党，法怎么样管党)，实践上有问题(法管不住党)。法要管住党，一靠全体人民依法监督，二靠党“体内”加强法律监督，三靠同级人大对党委的工作实施法律监督。我在1994年5月曾公开发表一篇论文《党组织接受法律监督的几个问题》，强调法要管党，强调要建立人大对同级党组织实施法律监督的机制。我认为，保证宪法、法律在本行政区域的遵守和执行，是各级地方人大的首要职责。一个行政区域的东西南北中、党政军民学，都在人大的“保证”视野和职权范围内。人大对同级党委工作的法律监督，着力于以下四个重点：党委有关决议决定的合法性问题，人大选举任命的党员干部的守法自律问题，党委带头执行人大决议决定的问题，党委在改善本行政区域执法环境的实际措施问题。在这四个方面，一些地方党委的认识还不到位，许多地方人大的工作还很不到位。所以，加强人大对同级党委工作的法律监督，是当前正确处理党与人大关系的一个重要内容和突出问题。
　　有人担心：加强了党对人大工作的领导，会不会束缚人大的手脚；努力发挥人大作用，会不会被说成是不尊重同级党委、“与党争权”。这种担心是多余的、不必要的。上面已经分析过，党与国家权力机关的性质不同，职能不同，组织形式和工作方式不同。加强党对人大工作的领导，不是指党可以直接地替代人大行使国家权力，而是指通过加强党的领导，使人大工作保持坚定正确的政治方向，为人大的工作和建设营造良好的环境，使人大主动、积极地依法行使职权。努力发挥人大作用，不是指人大工作可以不顾党的路线、方针、政策，而是指人大要遵循党的路线、围绕党的中心、依照人民的意愿，全面地发挥人大的国家职能。总之，执政党与执政的权力机关之间，不是替代关系，也不是强加关系，更不是对立关系，而是目标一致前提下的、不同的职、能关系。党和人大要在“实现和保障人民当家作主”这个核心问题上，和衷共济，各司其职，各尽所能。人大增强党的观念，很重要的一条，是善于将党的意图依法转变成国家意志。众所周知，我们党具有对国家重要事务的决策权，而人大则具有对国家重要事务的决定权。党委决策权和人大决定权，是有区别、有联系的两种不同功能的权力。其一，党委对本行政区域重大事项的决策，体现了党对某项重大工作的方向性要求和政治性主张，并以党组织的名义和权威号召全体民众贯彻执行。但是，党委的决策没有法律的约束力，对同级人大也没有强制性要求。第二，党委的决策，一经人代会或人大常委会讨论决定，就由党的形式变成了国家形式，由党的意志变成了全体人民的意志，就具有了法律的效力，可以强制其它国家机关、团体、组织和个人一体遵行。第三，党委的决策，依法提交人大讨论，人大能够为该项重大事项多把一层关，也能够丰富和完善党委的决策，使党委的决策更加切合实际，减少或避免了工作中的失误。从这里可以看出，党要加强对国家生活、社会生活的全局性领导，必须善于将党的有关意图通过人大依法转变成国家意志，而不是直接地去发号施令、行使国家权力，或直接、间接地干预权力机关行使职权。各级人大要讲政治、讲大局，积极贯彻党委意图，自觉把党委的有关决策作为自身讨论、决定重大事项的政治依据和指导原则，并依照法律程序和法治原则，将党的意图转变为国家意志。这样久而久之，就可以走一条“党委决策，人大决定，政府实施，人民监督”的立党、治国、理政的路子，保证党的全面领导，发挥人大的权威作用，扩大公民的有序参与，建设一个和谐、友善的政治环境。
　　前不久，中共中央党校“中国社会形势分析与预测”课题组，对102位地厅级领导干部学员进行了问卷调查。调查结果表明，政治体制改革是当前领导干部最为关注的热点。在回答政治体制改革成效取决于哪些因素时，“处理好党政关系”被排在首位，选择率达到了30．4％。特别值得注意的是，受调查的学员普遍认为“提升人民代表大会的作用”是政治体制改革取得成效的重要因素。这个问卷调查信息，对从事人大工作的人来说，真是又重要又惊喜。重要的是，政治体制改革发展到今天，处理好党政关系又引起了高度关注；惊喜的是，“提升人民代表大会的作用”，被确定为政治体制改革取得成效的重要因素。这确实是理性的回归。有学者撰文指出，实现宪法赋予人大的职能，使人大逐渐地具备更多的现代议会功能，应是处理党政关系的重中之重。我觉得此话有一定的道理；一，人大是国家权力机关。在政权体系中，人大处于核心的、首要的地位，政府只是执行机关，因此，党政关系应该首先是党与权力机关的关系。二，党确定的依法治国的方略，其实质是由“党权治国”转变到“依宪治国”。党有必要切实发挥人大在维护宪法、实施宪法、依宪治国中所不可替代的作用。三，现在，许多党的组织部分地代行了人大职权范围内的国家事务和社会事务，挤压了权力机关的权力空间，使得“人民当家作主”的宪法宗旨难以在政权运作上和国家管理中体现出来。综上所述，处理好党政关系、“提升人大作用”，是深化经济体制改革、推进政治体制改革、实施依法治国方略的必然呼唤。
　　一般而言，执政党往往采取以下三种执政方式：高居国家政权机关之上，直接通过国家政权机关发号施令；否定国家政权机关，直接行使国家权力；通过国家政权机关以间接的方式执政。历史地看，我国从建国之初到“文革”之前，党采取的是第一种执政方式，“文革”期间采取的是第二种执政方式。实践证明，第一种执政方式不利于我国的政权建设和社会发展，第二种执政方式破坏了我国的政权建设和社会发展。进入新世纪、新阶段，我们的党结合中国实际，不断探索和努力遵循科学的执政规律，鲜明而坚决地提出：“必须坚持科学执政、民主执政、依法执政，不断完善党的领导方式和执政方式”。胡锦涛在首都各界纪念全国人民代表大会成立50周年大会上说：“要按照党总揽全局、协调各方的原则，科学地规范党委和人民代表大会的关系，支持人民代表大会依法履行自己的职能。”这是以胡锦涛为总书记的党中央领导集体，对党的执政能力问题、对处理党与人大关系问题，作出的非常英明的决策。党中央决心进行的执政方式的转变和执政能力的提高，对党的执政能力建设、对人大工作的全面推进，提供了难得的、宝贵的机遇。作为人大，也可以通过“依法履行自己的职能”，达到发挥人大作用、协助党执掌政权的目的。作为党，可以通过“支持人民代表大会依法履行自己的职能”达到更好地执掌政权的目的。比如，如何运用人大及其代表的智力优势，来推进党的科学执政，如何运用人大及其代表密切联系人民群众的政治优势，来推进党的民主执政，如何运用人大及其常委会法律监督、工作监督的优势，来推进党的依法执政。
　　平心而论，当前处理好党与人大的关系，主要矛盾和矛盾的主要方面在党。各级党委要根据党的决定和胡锦涛同志的指示，一要加强党对人大工作的领导，包括人大工作方向的引导、人大工作重点的指导、人大工作难点的疏导等；二要改善党对人大工作的领导，包括规范党委与人民代表大会及其常委会的关系，尊重人大的政治地位和工作程序：三要凸现党对人大工作的领导，包括定期研究人大工作，主动地以党委的责任和优势支持人大依法行使职权，发挥领导干部、共产党员在权力机关的先锋模范作用等。可以相信，有党中央的英明领导，通过各级党委的共同努力，《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》所要求的：“保证各级人民代表大会都由民主选举产生、对人民负责、受人民监督，支持人民通过人民代表大会行使国家权力，支持人民代表大会及其常委会依法履行职能，密切人大代表同人民群众的联系，使国家的立法、决策、执行、监督等工作更好地体现人民的意志，维护人民的利益”的各项任务，一定能真正落到实处，政通人和万事兴的和谐、小康社会一定能建成。□