编者按：
根据中共中央2005年9号文件关于“有针对性地组织好对代表的系统培训”的精神和人大代表的要求，我刊从本期开始，特设《代表知识讲座》栏目，将人大代表应知、应会、应为的基本知识、基本要求作一个简单的辅导，以提高人大代表的知识层次，进一步加强和深化代表工作。

　　第一讲：人大制度

　　●正确理解人大制度
　　●人大制度的本质要求和核心内容
　　●上下级人大的关系

　　记得有一次，我到一个区的人大代表培训班讲课。课前，我与几个代表聊聊：什么叫人大制度？有3个代表相互瞅瞅，不出声。有一个代表则答道：人大制度，就是人大和常委会的制度。这个回答显然是不正确的。实际上，类似这样对人大制度似懂非懂的情况是比较普遍的。所以，以后我给人大代表或人大干部讲课，开卷篇一般都是“什么是人大制度”。因为我想，如果一个人大代表连什么是人大制度都搞不清楚，那么，就难以想象其在任期内，能积极地负起人大代表的责任，当一个称职的人大代表。
　　什么是人民代表大会制度？在我国民主制度中，第一位的是人民代表大会制度。也可以说，人民代表大会制度，是我国民主制度化、法律化的集中表现。不能简单地把人民代表大会制度理解为人民代表大会和人大常委会的制度。因为人民代表大会，指的是一个具体的国家机关，而人民代表大会制度，指的是以人民代表大会为主要内容的国家政权的组织制度。人民代表大会制度，是我国的根本政治制度，是配置国家的权力及其相互关系的政治制度。人民代表大会制度，不仅包括了人民代表大会本身如何产生、如何组织、如何行使职权的规定和制度，而且还涵盖了人民代表大会与公民、人民代表大会与其他国家机关相互关系等一整套的规定和制度。人民代表大会制度的最大特点是：在整个国家政权体系中，人民代表大会处于核心地位，具有全权性和最高性，其他国家机关都不能超越人民代表大会的职权，不允许行政权、司法权与人民代表大会的权力相抗衡。因此，人民代表大会制度，是与我国国体相一致的政体，是具有中国特色的宪政文明的主要依托，是社会主义政治文明的核心所在。
　　中国为什么要实行人民代表大会制度，不实行西方的议会制度？这是由我国的国情决定的，是近代以来中国社会发展的必然选择。中国经历了两千多年的封建专制统治。1840年以后，由于西方列强的入侵和封建统治的腐败，中国逐渐沦为半殖民地半封建社会。围绕在中国走什么样的道路，各阶级、各阶层、各种社会势力展开了激烈的斗争。“戊戌变法”，其核心是搞君主立宪，结果呢？没搞成。辛亥革命，孙中山推翻了两千多年的封建制度，实行共和制，孙中山做了临时大总统，结果呢？共和制根本没有站住。北洋军阀搞伪宪制，结果呢？一天一个“总统”。国民党搞“国民代表制”，结果呢？搞成了披着伪装的反动专制。新中国成立后，中国共产党怎样来领导国家？中国人民怎样来当家作主？从第一部宪法起，从毛泽东、邓小平、江泽民到胡锦涛，这50多年，始终一贯地讲人民代表大会制度，讲坚持和完善人民代表大会制度。全国人大常委会的一位领导同志讲：改革开放初期，许多外国人给我们国家出主意，归纳起来不外乎两个方面，一是经济上搞私有化，再就是政治上搞多党制、“三权鼎立”和两院制，也就是要搞西方现行的那一套政治体制。小平同志很英明，他明确指出，中国要走自己的路，建设具有中国特色的社会主义，绝不能照搬西方的那一套。在政治上，我们不搞多党轮流执政，不搞“三权鼎立”，不搞两院制，要坚持把人民代表大会制度作为我们国家的根本政治制度。江泽民同志在《论政治》一文中指出：“世界上从来就没有什么抽象的超阶级的民主，也没有什么绝对的民主。民主的发展总是同一定的阶级利益、经济基础和社会历史条件相联系的”、“美国和其它西方国家一些人总是想把他们议会民主的那一套东西推广到全世界，成为普遍的模式。这是一种空想”、“我们国家的一切权力属于人民。这是西方国家无法比拟的。我们完全可以理直气壮地说，我国的人民代表大会制度比西方国家的“三权鼎立”制度要民主得多、优越得多。”党的十五大强调指出“我国实行的人民民主专政的国体和人民代表大会制度的政体，是人民奋斗的成果，是历史的选择，必须坚持和完善这个根本政治制度，不照搬西方政治制度的模式，这对于坚持党的领导和社会主义制度、实现人民民主具有决定意义。”
　　人民代表大会制度的本质要求和核心内容是实现人民当家作主。宪法规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民”，“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”。宪法的这一规定，可以理解为：人民是国家权力的“所有者”，人大是国家权力的“行使者”。人民代表大会制度，从根本上讲要解决以下三个关系问题。第一，国家权力所有者（人民）与国家权力行使者（人大）的关系。法律规定，人民通过选举，把本来属于自己的权力依法委托给人大代表，进而组成议事机关，代表人民行使国家权力，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务；法律又规定，人民代表大会对人民负责，受人民监督。也就是说，人民与人大的关系是国家权力的授予与被授予的关系。第二，人大与同级国家行政机关、审判机关、检察机关的关系。宪法规定“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督”。也就是说，人大与同级其它国家机关的关系是决定与执行、监督与被监督的关系。第三，中央和地方的关系。国家实行中央的统一领导，同时充分发挥地方的积极性和主动性，在少数民族聚居地区实行民族区域自治。也就是说，中央与地方的关系是高度统一与充分民主的关系。
在我国，中央、省、市、县、乡五级人大组成了一个人民代表大会体系。这个体系是人民代表大会制度的重要内容。在这个体系中，上下级人大是什么关系？这是许多人大代表、人大工作者非常关心的问题。1989年，我应全国人大常委会办公厅的邀请，到北京参加代表法起草工作。出发前，我召开了几个座谈会：“有什么意见要带到全国人大”。有些人大干部和代表提出，现在，上、下级党委、政府都明确是领导与被领导关系，“唯独人大不是这样”。他们强烈要求：人大要与党委、政府一样，上下级之间建立领导与被领导关系。他们说：“这样，下级人大工作有方向、有要求，碰到困难有支撑”。我认为，这一要求不符合人民代表大会制度。因为，人民代表大会制度是遵循“人民当家作主”这一根本原则设计的。各个行政区域的国家事务，由该区域的人民说了算；该区域的人大，在依法的前提下，完全有权代表人民讨论决定各方面的重大事项。也就是说，代表机构不论高低，都是代表本行政区域人民的国家权力机关。如果上下级人大之间建立了领导与被领导关系，那末，下一级人大的工作就有听命于上一级人大的义务，就难以依法、独立地行使本行政区域的国家权力。现在这样相对独立的人大工作体系，有利于人民自己当家，有利于发挥地方的主动性与创造性，也有利于激发人大工作的活力与动力。当然，为了发挥人民代表大会制度的优越性，维护人大体系的正常运作，法律规定了上级人大对下级人大负有法律监督和工作指导的责任。从深层次讲，上下级人大之间的关系，可以归结为以下三点：一是权力渊源和基础关系，即下级人大在一定意义上是上级人大权力的来源、民主的基础。因为县级以上的各级人大的代表，都是由下一级人大选举产生的。二是立法与执法的关系，即各级地方人大的职责之一，是保证全国人民代表大会及其常委会制定的宪法和法律在本行政区域的遵守与执行。三是相互监督的关系，即：上级人大可以改变或撤销下级人大不适当的决议决定；下级人大可以罢免由它选举产生的上一级的人大代表，对上级人大的不适当的决议决定可以提出意见（但不能对上级人大的权力行使监督权）。应该指出的是，我国的五级人大虽然互不统属，但构成了一个完整的、有机的国家权力链。全国五级人大在表达人民意愿、代表人民利益、集中人民意志、实现人民当家作主、保障国家法治等方面，目标是完全一致的。五级人大应该在这个基础上和衷共济：上级人大在推进依法治国、发展“议会”民主、发挥人大作用等方面，应该为下级人大做出榜样，创造条件；下级人大在依法的前提下，应该给予上级人大更多的关注和支持。上下级人大应该围绕我们国家的总体目标，相互呼应，相互支持，体现全国五级人大的共同意志和整体力量，加强政权建设、推进政治文明，加速建成全面小康社会。
50年来的历程充分证明，人民代表大会制度是符合中国国情、体现中国社会主义民主国家性质、能够保证中国人民当家作主的根本政治制度，也是党在国家政权中充分发扬民主、贯彻群众路线的最好实现形式。我们应该爱护这个根本政治制度，坚持和完善这个根本政治制度，做到胡锦涛总书记所要求的：“为了保证实现全面建设小康社会的宏伟目标，必须认真落实宪法赋予人民代表大会及其常务委员会的各项职权，充分发挥人民代表大会及其常务委员会作为国家权力机关的作用，使人民代表大会及其常务委员会成为全面担负起宪法赋予的各项职责的工作机关，成为同人民群众保持密切联系的代表机关。” □