2008年总第177期

第十三讲 会 “提案”

第十三讲 会 “提案”

时间:2008-01-08 15:51      浏览次数:       来源:       字号:[ ]

    ·议案的重要作用
    ·构成议案的法定条件和要件
    ·议案的审查、决定与办理
    ·议案的书写要求
  1982年以前,人大代表在人民代表大会期间提出的议案和建议、批评、意见统称为大会提案。那时,大量的提案实际上主要是对各方面工作的建议、批评和意见,涉及到的问题,很多并不属于本级人民代表大会的职权范围,人民代表大会也不好通过实质性的决定,只能转交有关方面研究处理。因此,从六届全国人大第一次会议开始,根据全国人民代表大会组织法第二十一条的规定,将提案分为议案和建议、批评、意见两类,而不再只采用大会提案这一名称和形式。
  这里讲的“提案”,指的是人大代表依据法律和有关规定,提出议案、质询案、罢免案。因为质询案、罢免案将另作阐述,本节专论议案。
  议案,可以从广义、狭义两个方面来理解。广义的议案,指的是机关、团体、企事业单位或组织开会时准备列入会议议程而交付讨论的提案;狭义的议案,指的是人大代表或人大常委会组成人员向国家权力机关提出议事案,以求列入会议议程。人大议案的指向,一般都与本行政区域的重大事项有关。人大代表要了解议案的作用以及议案提出、审查、办理的各个关节点,以便能动地、负责地提出议案。
  人大议案的作用非常大。因为如果议案被列入大会议程并作出决定,那么议案的实施就具有了国家的意志力和强制力;即使没有被列入大会议程,议案也会引起国家机关的高度重视,有利于问题的解决。故此,许多人大代表将提议案喻之为“排球比赛中的‘短、平、快’战术”。“短”,就是可以在较短的时间内见到实效;“平”,就是可以直接向人代会反映平民百姓关注的重大问题;“快”,就是主办机关上手快、人大监督上手快。前些年有个省在召开人代会期间,部分人大代表联名提出议案,要求罢免一名副省长。主席团讨论时要求先成立特定问题调查委员会,待查清问题后再谈是否罢免问题。而人大代表则坚持要求直接表决罢免议案。电报请示全国人大常委会,答复是:尊重多数代表的意见。于是把两种意见提交大会表决。结果,多数代表同意直接表决罢免议案,罢免了那个副省长。这个例子,有力地佐证了议案的“短、平、快”作用。无锡市设立人大常委会27年来,人大代表共向人代会提出数百件议案,其中有二十多件议案被列入大会议程并作出决定。政府为实施议案,加强了组织领导,采取了得力措施,投入了大量财力。有的议案少则上千万元,多则投入几十个亿,使一些积重难返的问题得到解决,受到人民群众、人大代表的肯定和赞誉。无锡市通过办理人大议案所取得的业绩,已经成为无锡市国家权力运作的亮点工程(见附文)。
  提出议案,是非常严肃的职权行为。每次人代会的预备会议,一般都会通过一个关于议案、质询案、罢免案截止时间的决定,代表必须在截止时间前向大会秘书处提交议案。依照法律规定,人代会期间,除法律规定的有关国家机关外,县级以上地方各级人大代表10人以上联名、乡级人大代表5名以上联名,可以向本级人民代表大会提出议案。议案的内容必须属于本级人大职权范围内的事项。中共中央文件规定:“凡属国务院行政管理职权范围内的事项,应由地方人大和地方人民政府处理的地方性事务,人民法院和人民检察院审判权、检察权范围内的事项,政党、社会团体、企事业组织和公民个人的事务,以及其他不属于全国人大及其常委会职权范围内的事项,不应作为议案向全国人大提出”。许多地方人大也作了类似的规定:凡属政府、法院、检察院职权范围内的事务,凡属上级或下级行政区域处理的事务,凡属政党、社会团体、企事业组织和公民个人的事务,以及其他不属于本级人大及其常委会职权范围内的事项,不应作为议案向本级人大提出。
  提出议案,必须写明案由、案据、方案。法律案最好有具体条文和说明。案由,即提出议案的理由(原因);案据,即提出议案的法律根据、事实根据;方案,即解决问题的建议措施。提出议案,只能“一事一案”,不要把几件事情写到一个议案中。否则难以审查、难以办理。现在有的代表提出的议案,因会前缺乏深入的调查研究,缺乏扎实的第一手材料,开会时临时动议,使得内容空洞、脱离实际;有的议案,案由不明确,案据不充分,方案可行性不强;有的议案不属于本级人大职权范围内的问题;有的议案,所涉及的问题不具有普遍性、重大性,等等。议案内容方面的这些问题,是当前代表所提议案难以列入大会议程的原因之一。
  提出议案征集代表附议很重要。中共中央文件要求:“为使联名附议的代表充分了解议案内容,体现联名提出、共同负责的精神,领衔提出议案的代表,应向联名附议的代表分别提供议案文本,经附议人认真审阅同意后,再签名附议;有条件集体讨论的,应经集体讨论、取得一致意见后联名提出。”这个征集附议代表的过程,一定要提前做、深入做。多一些附议代表,就会多一份舆论力量,也会使提出议案、监督议案实施多一份力量。有一些议案,涉及的面比较广、影响比较大、专业性和政策性比较强,应该在征集附议时,多请有关方面、管理部门以及知识界、科技界的人大代表仔细推敲,以增强议案的科学性和可行度。我与沈维夫代表在1996年提出的《关于加快治理太湖无锡水域污染的议案》,一共征集到350名代表的签名附议,占到应到代表一半以上。有的人大代表反映提不出议案。我觉得,这主要是审视的视野问题。人大代表平时要多留一份心,对周围群众的呼声多听、多看、多想、多比较,议案的题材就会非常丰富。另外,可以向选区或选举单位公布自己的家庭地址、电话、电子信箱等,向社会公开征集议案素材。
  议案的审查是一个重要环节。中共中央文件规定:“审议议案时,应与提议案人联系沟通,听取意见。对条件成熟、能够列入大会会议或者常委会会议议程的议案,应建议列入会议议程;对不能直接列入会议议程的议案,可以建议列入全国人大常委会立法规划或者工作计划。”地方组织法规定:县级以上地方人民代表大会代表提出的议案,“由主席团决定是否列入大会议程,或者先交有关的专门委员会审议,提出是否列入大会议程的意见,再由主席团决定是否列入大会议程”。当前通常的做法是:在人代会期间,大会秘书处下设议案审查委员会,各代表团将代表提出的议案送交议案审查委员会,由议案审查委员会向大会主席团提出关于议案审查意见的报告,建议哪些议案列入大会议程,哪些议案转作建议意见办理;在人代会闭会期间,人大有关专门委员会根据大会主席团的决定,对大会主席团交付审议的代表议案,进行调查、研究、分析,提出初审意见,经常委会会议审议通过后,交付政府、法院、检察院办理。当前的突出问题是:议案审查委员会的审查随意性较大,没有明确标准。按照法律规定,凡属本级人大职权范围、符合法定要求的议事原案,均应提请大会主席团审议,决定是不是列入大会议程。据媒体报道,有些地方的议案审查委员会,对于许多符合条件的议案,轻率地向主席团建议“转作代表的建议、批评、意见处理”,大会主席团成员因看不到议事原案而无从发表意见。这实际上是议案审查委员会代行了主席团“决定与否”的职权,在一定程度上影响了人代会的民主进程,妨碍了代表行使民主权利,挫伤了代表执行职务、参与决策的积极性。代表对此颇有微词。有些地方,在人代会前就预先确定“这次人代会立不立议案”、“准备立一件还是两件议案”。所以,不少县级以上地方人民代表大会,不管代表提出议案数量多少、质量高低,能列入议程的议案总是寥寥无几,有的甚至很多年也不列入一件。代表们说,一方面要求我们多提议案,提高质量的议案,但终究没有希望列入大会议程,提了有什么用呢?针对上述情况,笔者认为,必须严格按照法律的规定来审查处理代表的议案,审查时应按照中央的要求与提议案人联系沟通、听取意见。议案审查委员会的职责,是审查代表的议案符合不符合“法定时间、法定人数、法定内容”的要求,凡是属于本级人大职权范围、又符合议案格式要求的,都应作为议案,并附上议事原案提请主席团决定是否列入大会议程;凡主席团讨论同意列入大会议程的议案,应将议事原案和决定草案同时印发各代表团,提请代表审议和全体会议表决。对于有些不符合议案条件的议事原案,应向提案代表说明理由,转作建议、批评、意见办理。
  中共中央有关文件规定:“除在大会会议期间提出代表议案外,符合议案基本条件、准备成熟的代表议案,也可以在大会闭会期间提出”。这一规定,进一步充实和提升了人大代表提出议案的职权。人大代表要珍重自己的职权,敢于、善于运用议案,为人民执言,为人民办事。敢于提出议案,就是只要把握准问题,理清了思路,就不要有杂念、顾虑,大胆地把议案提出来。
我担当无锡市人大代表十几年来,先后领衔向无锡市人民代表大会提出了13件议案,其中有7件议案列入了人代会议程并形成了决定,有2件立法议案已先后制定了无锡市的地方性法规,还有一件议案被列入市人大常委会、市人民政府的工作重点。这些议案涉及到无锡市的政治、经济、社会发展、生态环境和人民生活等方面。无锡市人大常委会、市人民政府,以对人民、对人民代表大会高度负责的精神,组织人力,投入财力,努力组织议案的实施,取得了令人瞩目的成绩,有力地推动了无锡的经济和社会发展,受到了全市人民的肯定和赞誉。议案的提出和实施,也成了无锡市人大工作的一个亮点。我的体会是:
  (一)处心积虑听取民意。人大代表要忧天下之忧而忧,愁百姓之愁而愁,处心积虑地听取民意,反映民情。平时,“耳朵要长一点,眼光要远一点,头脑中的问题要多一点”:要多多地关心群众的呼声,多多地关心政府工作的重点问题,多多地关心本行政区域的根本问题。2001年初,许多群众向我反映:“现在食品不安全,我们什么都不敢吃”。我经过对蔬菜生产基地、市场和食品加工企业的调查,觉得群众的忧愁不无道理。我想民以食为天,食以安为先,政府有责任解决百姓的头等大事。在2月份召开的市人代会上,我提出了关于加强食品安全的议案,人代会为此作出了决议。实施议案六年多,情况有了改观。
  (二)正确把握重大主题。议案涉及的都是本行政区域重大的、长远的、根本的和人民群众普遍关心的重大事项。这些年,无锡市经济发展很快,人民生活水平提高很快,至2005年私家汽车的拥有量已近十万余辆,并以每天100多辆的速度增长。“停车难”的矛盾日益突出,“难停车”、“乱停车”已经成为人民群众普遍关注的热点问题,成为影响小区居民和谐、城市道路交通顺畅、特大城市形象的社会问题。我在充分调查研究的基础上,向市人代会提出了《关于加强停车场规划、建设、管理的议案》,提出7条针对性的建议。大会一致通过了该议案的决定。
  (三)追根究底调查研究。我认为,作为一个人大代表,不但要了解这些问题,更重要的是要把握问题的“重大性”和“可行性”。而这个“把握”的过程,就是一个调查、分析、探究的过程。1995年初,无锡市的蔬菜价格非常高,群众反响很大。我约请了几个代表,一起听取了市蔬菜办、商业局、物价局汇报蔬菜的产、销情况。我们认为,问题的症结是:常年菜地不稳,物价管理不得力,产销渠道不畅通。在此后召开的市人代会上,我们征集了几十位代表的签名,提出了关于进一步加强菜篮子工程建设的议案,要求政府“稳菜田,拓市场,平物价”。议案决议实施不到一年,就大见了成效。
  (四)义无反顾提出议案。为什么说“义无反顾”呢?因为一个代表,就是对某一重大事项心中有了底,也不一定有勇气向人代会提出议案。其原因,一是有的问题太重大了,“人代会上提出来,政府能不能接受得了”;二是有的问题涉及面很广,“作为议案,政府会不会真下决心去办”;三是有的问题“积重难返”,“几年才能解决问题,政府是不是会坚持下去”。这些想法,应该说是现实的、情有可原的。关键是,代表自身要有促成解决这些问题的决心,要有敢于提出这些议案的信心和勇气。我从1993年起连续多年提议案、人代会对议案作出决议,我曾经担心:再提议案,会不会被说成是和政府过不去?就连我的亲朋好友也不主张我在人代会上再提议案。他们说,你50多岁了,快要退休了,别老是“议案、议案”的,弄得人家以后见了都不理你。经过思想斗争,我觉得,不负人民重托对于人大代表来说,是最基本的出发点,“为民请命”不允许私心杂念。
  (五)督促办理站岗放哨。提出议案不是目的,办好议案、解决问题,才是人大代表真正的、也可以说是惟一的追求。这么多年来的实践告诉我,提好议案,智慧在代表;办好议案,关键在政府。作为代表、特别是议案的倡议者和联名者,要始终关心议案,为议案的实施当参谋、做助手,“站岗、放哨、拉警报”。“加快清除城乡河道积淤的议案,是一个棘手问题,在实施中有一种“推不动”的味道。问题在哪里?我和几个代表到有关部门调查,了解到障碍是两个:投入资金不够,舆论氛围不够。我们建议按照“谁受益,谁负担”的原则,实行“劳力投入与资金投入并举”的措施。我们还向有关方面建议,动员和依靠媒体的力量,大造清淤的舆论,讲透清淤的意义,说明支持清淤是无锡市每个公民的责任,并建议有关部门配合媒体,在报纸、电视上组织好专题、专栏的报道,从而使清淤工作有声、有势、有效地展开。
  (六)依靠集体推动进度。督办议案,力量在人大。为实施人大的议案决议,这十几年来,无锡市人大常委会每年都把监督议案的实施作为工作重点,紧紧地抓在手中。人代会一结束,就审议市政府制定的议案实施方案,明确目标、进度、资金投入和力量组织。以后,每年人代会听取市政府关于议案实施情况的报告。平时,组织力量视察检查和跟踪监督,保证人大代表提出的议案“议有决,决有行,行有果”。□

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