•地方立法的宗旨和基本原则
    •公正立法与民主立法
    •立法与执法
    立法权是人民代表大会的一项重要职权。但不是每一级人大都具有立法权。全国人大及其常委会，省、直辖市的人民代表大会及其常委会，民族自治地方的人民代表大会，省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准较大市的人民代表大会及其常委会，具有立法权。以江苏省为例，具有立法权的人大有：省人民代表大会及其常委会，南京市人民代表大会及其常委会，无锡市、苏州市、徐州市人民代表大会及其常委会。
    所有立法，都是权力和权利的再分配。在市场经济社会，任何法律问题的另一面，其实都是权利和经济问题，即各种利益群体在立法、执法、司法等多个领域激烈角逐。以立法形式确定的公共政策，其选择取舍是否公平，是极为关键的：第一，制定法律，一定要以宪法为依据，以国家的整体利益和人民的根本利益为出发点；第二，决不允许借立法不适当地扩大地方和部门的权力；第三，立法工作要坚持走群众路线，广泛听取各方面意见，力求使制定的法律法规体现人民意愿，法律条款正确周密、切实可行。这些年来，省人大常委会按照科学发展、构建和谐社会的要求，制定了52件地方性法规，南京、无锡、苏州、徐州等具有地方立法权的人大常委会，制定了上百件地方性法规，这对于保障我省的改革、发展、稳定起了重大作用。如省人大常委会最近修订后的《江苏省太湖水污染防治条例》，肯定了江苏在“科学治太、铁腕治污”制度建设方面的勇敢探索，为治理太湖提供了更长久、更富全局性的解决方案和行为规范。但是，从当前的情况看，一些地方在立法过程中存在不少问题，如，有的法规草案对所要调整的社会关系、所要解决的主要矛盾把握不够准确；地方特色不够突出，前瞻性、可操作性不够强；个别法规草案的条款与上位法有抵触；有些法规草案仍然存在部门利益倾向；对立法技术不够重视，显得松散、粗糙。为此，地方人大行使立法职权时，有几个问题必须进一步弄清楚。
    第一，地方立法的宗旨和基本原则。宪法授予部分地方具有立法权，是从我国实际出发的一个科学决策。从政治体制来说，我国实行的是人民民主的政治制度，由人民当家作主管理国家事务和社会事务。地方立法权的授予，目的是更好地贯彻“在中央的统一领导下，充分发挥地方积极性、创造性”的宪政原则，以便地方通过法制更好地管理地方事务。从法制建设来说，我国的社会主义法制建设起步晚、任务重，仅靠中央立法，难以构建社会主义市场经济的法律框架，难以建设社会主义法治国家。从经济社会发展来说，我国的经济和社会发展均属第三世界，发展水平低、人均水平低，而且东西差距大、贫富差距大。发展的任务非常艰巨。授予地方立法权，目的是使各地从自己的实际情况和发展水平出发，制定适用法律来促进和保障经济和社会的健康、快速、和谐发展。
    地方立法的基本原则。包括与宪法、法律不相抵触的原则；具有地方特色的原则；简明易用的原则；既“重立又重用”的原则；“两读”通过的原则，等等。在2001年全国地方立法工作会议上，江苏省人大常委会副主任王霞林介绍了地方立法三原则“不抵触，有特色，可操作”，得到了全国人大常委会领导同志的充分肯定，姜春云副委员长评价说：“这抓住了地方立法的要害和实质。真正做到了这三句话，立法就有质量了”。2006年，江苏省人大常委会召开立法工作会议，进一步提出地方立法工作要“为民，管用，科学”，这在“不抵触，有特色，可操作”的基础上又有很大的发展和提升。
    第二，公正立法。“为公正立法”，这话言简意赅。无论是中央的立法还是地方的立法，都是为了保障社会生活的公正，公民政治权利的公正。没有公正就谈不上法律。利益是一切社会活动的原始动力，也是立法活动的基本动力和目的。利益的表达和追求，对立法具有重要制约。立法者必须深入调查并分析社会各方面、各群体的不同利益关系，弄清楚哪些利益需要用法律手段来加以分配、调节、维护，哪些利益需要由法律来进行干预、限制、排斥、否定，从而使各种不同利益各得其所，各安其位，使法的创制活动始终在公正的“轨道”上进行。现在要特别警惕的是，某些地方政府及相关部门企图通过地方立法，寻求地方权力、行政权力的扩张，寻求对既得利益的保护。这是非常错误、非常有害的。法律的主人是公民。法律的要害是公正。法律的旨意是公道。要通过立法，促进政府更加注重履行社会管理和公共服务职能，促进地方国家机关更加民主、人道、理性地行使公共权力，更加切实地尊重和保障人权，更加以人为本地落实科学发展观，推动和保障本行政区域经济和社会事业全面、持续发展。
    第三，民主立法。民主立法是科学立法的前提和基础。民主立法也是在公民中进行法制教育的重要内容之一。民主立法，就是在立法工作中，要最大程度地集群众之智慧、代表之能量、专家之知识。只有坚持民主立法，才能避免走依赖执法主体部门起草法律的途径，避免走纯粹依靠专家立法的“捷径”，避免走听凭少数人照搬照抄上行法、外地法的小径。要扩大人民群众参与立法的渠道，提高人民群众参与立法的程度，进一步健全和完善公众参与立法的具体机制，把立法法中规定的立法民主原则落到实处，从而在立法的各个阶段充分实现民主。2006年3月20日，全国人大常委会办公厅全文公布劳动合同法草案，向社会征求意见，截至3月27日，7天时间共收到意见4769件。这充分说明社会各方面，特别是普通劳动者参与立法的热情和积极性。对于地方性法规中涉及面较广、分歧意见较大的问题，更应广泛征求各方面意见，认真听取民众的呼声和要求；某些重要的、或有争议的条款，可通过召开立法听证会、专家论证会、专门条款辩论会等方式加以确定。另外，为了克服地方和部门的保护主义，有必要实行立法回避制度：对一些直接涉及行政部门与相对人利益的立法项目，有关行政机关原则上应予回避，法案应由居于超脱地位的权力机关工作机构或专家、学者主持起草，由权力机关主导立法全过程，从而最大限度地抑制立法者自身的恣意，并最大限度地吸纳和表达民意。
    第四，立法与执法并重。在各种制度中，法律是具有最高权威和强制力的行为准则。通过立法，可以使公共权力和社会生活规范化、法制化。立法和执法是一个事物的两个方面，不能畸轻畸重。汉朝的桓宽著《盐铁论》曾指出：“世不患无法，而患无必行之法”。现在有一种重立法轻执法的倾向。一些地方制定地方性法规时很起劲，一旦立法成功、开过立法新闻发布会，其法律就被束之高阁，不问不闻，使好端端的法律、法规在实际生活中起不到任何作用。这样的法律，再好也只是一纸空文；这样的做法，不但有悖于立法的初衷，而且会损害法律的严肃性和立法的权威性。在全国人代会和地方省、市的人代会上，人大代表对此意见很大。应该重视解决这个问题。制定法律之后，同级党委、人大、政府都要对法律的执行负责。人大要主动上手，及时地公布法律，多层面地宣传法律，深入地开展执法检查、听取社会各界的意见，认真地审议政府、“两院”执行此项法律的工作汇报。
    第五，使地方立法制度化、规范化。多年的立法实践告诉我们，应当在立法过程中建立和完善以下制度：地方性法规建议项目征集制度，立法项目论证制度，立法调研制度，开放式的、多元化的法规起草制度，立法机构提前介入制度，立法听证制度，法制委员会统一审议制度，审议辩论制度，重要条款单独表决制度，等等。2008年，无锡市人大常委会制订了《无锡市人大常委会立法咨询制度》。该制度明确了立法咨询专家和立法咨询顾问的选聘、工作职责等，13名长期从事法学研究和立法工作的专家、学者成为首批立法顾问。这有益于提升地方立法的科学性、严密性和地方性法规的公正性、可行性。□