1987年12月30日，成都市华茂典当服务商行开业，宣告了新中国第一家当铺的诞生，标志着在我国大陆沉寂了几十年的典当业复出。随后，典当行如雨后春笋般在我国大量出现。与此同时，典当公司与企业、个人之间的经济纠纷与年递增，其中反映出的典当公司经营不规范的问题也较为突出，典当业的经营面临着缺少法律依据的困境，且现有规定不完善、相互之间存在矛盾等诸多难题也成为规范典当业经营的障碍。

    现阶段典当业的立法状况

    我国典当业自恢复以来，发展速度较快，与此不相适应的是，我国典当立法的发展却相对滞后。1993年以前，一直没有统一的关于典当业组织规范的监管法律，典当业管理处于无序状态。为整顿、规范典当业秩序，1993年8月19日，中国人民银行下发《关于加强典当行业管理的通知》，明确典当行是以实物质押形式，为个体工商户和城乡居民提供临时性贷款的非银行金融机构，对典当行的性质、经营范围、服务对象和主管机关都作了明确规定。1995年5月，公安部颁布《典当业治安管理办法》，该办法对典当行的经营安全、行业审批、当物类型、赃物典当的处理和典当行违法处罚办法等作出了规定。此后，典当业监管形成了中国人民银行主管业务、公安部门管理治安的并存格局。但上述规章并未对当户向典当行融资行为的法律性质作出认定，对典当行与当户之间的权利义务关系也没有作出相应规定。1996年4月3日，中国人民银行颁布《典当行管理暂行办法》，较为全面地规定了典当行的性质、主管机关、经营范围和方式等，该办法的颁布标志着我国典当业的管理进入了新的发展阶段，但其对典当的经营范围等重要问题作了较大的限制，在一定程度上制约了典当业的进一步发展。2000年7月，我国典当业的管理体制进行改革，典当业的监管部门由中国人民银行移交国家经贸委。2001年8月8日，国家经贸委发布《典当行管理办法》，废止《典当行管理暂行办法》，该办法降低了市场准入条件。
    2005年2月9日，商务部、公安部联合颁布《典当管理办法》，废止原《典当行管理办法》和《典当业治安管理办法》，也就是说，我国目前调整与规范典当业经营的法律规范仅仅是属于部门规章类的《典当管理办法》。

    当前典当业经营存在的主要问题

    （一）典当业务的性质不明。虽然经营典当业务的企业被冠以“典当”或者“典当行”的字样，但是其所经营的业务与我国传统民法中特有的典权并不是同一范畴。典权属于用益物权的一种，是指承典人支付典价而占有、使用、收益出典人的财产，出典人在一定期间内有权回赎的一种民事权利。典权是我国特有的制度，其他国家并无这种制度，而且在我国传统民法上的典权也集中表现为房屋典权。而《典当管理办法》中称的“典当业务”中，除了少部分业务（如金银器或者工艺品的典当）可以归于典权的范围以外，其他业务主要是质押贷款与抵押贷款，质押与抵押是担保物权的范畴，显然不是用益物权的范畴，与传统民法上的典权完全不相同，实际上仍然是属于贷款业务的范畴。由于《典当管理办法》使用了“典当”一词，使得此类业务游离于中国人民银行及金融监管机构的监管之外。
    （二）缺乏应有的法律规范。目前调整典当业经营的法律规范仅仅是商务部与公安部联合制定的《典当管理办法》，法律位阶较低。一方面，典当企业所经营的业务中确实有少量的典当业务，对此类业务中所产生的民事权利即典权而言，以规章的形式确认此项物权不符合《物权法》所规定的物权法定原则。另一方面，由于典当企业所经营的业务游离于金融机构之外，而商务部及其省级商务主管部门、公安机关显然难以承担起对其经营行为的有力监管职责，多数典当企业存在经营不规范的问题。
    （三）相关法律规范之间存在矛盾冲突。对于典权而言，经过一定期限，出典人不回赎当物，则可以视为绝当，而对于抵押权而言，法律则明确规定抵押合同中约定的流质条款（即抵押担保合同约定债务人到期不履行债务时抵押物直接归抵押权人所有的条款）无效，而《典当管理办法》中则出现了与《物权法》、《担保法》规定相冲突的内容。此类条款尚不仅限于此。

    典当业经营与地方金融风险的控制

    由于目前我国各地的典当企业一般以在各地设立的具有独立法人资格的典当有限公司为主，一般未设立分支机构，到外地设立分支机构的更少，所以在探讨典当业经营与金融风险的控制时，还是限于地方金融风险的控制问题。
    （一）因典当企业并不是作为非银行金融机构管理，所以设立典当企业只需要商务部与公安部的审查批准即可以办理工商登记，而不需要经过中国人民银行的审批，不需要领取经营金融业务许可证即可以开展经营活动。所以典当企业所经营的实质意义上的贷款业务，并不能纳入人民银行对信贷规模的监管范围，对地方金融业务的监管即形成了风险因素。而且，典当企业所经营业务大多实质上是金融信贷业务，属于商业银行经营的业务范畴，通过《典当管理办法》即免除了其领取经营金融业务许可证的义务，实际上也违反了《商业银行法》的规定。
    （二）根据《典当管理办法》，典当企业的经营业务并不受金融监管机构的监督管理，其所经营的业务也不纳入金融业务，所以典当经营业务活动在实践中远不如银行或者非银行金融机构的经营那样规范，实践中典当企业超过《典当管理办法》规定的限额、期限、方式（如大量存在发放信用贷款而非质押或者抵押贷款的情况）发放贷款，对某一地方的金融而言，是一种风险隐患。
    （三）依《典当管理办法》的规定，除与银行金融机构发放的贷款相当水平的利息外，典当企业还可以在发放贷款时即先行扣除规定的管理费（最低为每月24‰），利息加管理费远远高于正常的贷款利息，按《典当管理办法》的规定，借款人的用资成本最低也要达到30%/年，对企业而言，取得典当企业的贷款无疑是饮鸩止渴，在企业资金面较紧的情况下，无疑是增加了企业的财务风险。
    （四）典当企业作为非金融机构，其还可以作为普通的企业向金融机构申请贷款，并用银行贷款发放当金，从中获得较高额的利差，同时并不受金融机构之间再贷款相关规定的控制与监督，对金融机构特别是小额贷款金融公司（是作为金融机构管理）的业务将形成一定的冲击。

    典当业经营亟须纳入法制化轨道

   《物权法》颁布前，有学者建议在《物权法》中增设“典当”一节，但《物权法》既未对传统意义上的典权加以认可，也未对现代意义上的典当作出规定。考虑由全国人大常委会制定专门规范典当法律关系及对典当业进行监管的法律或者在现有法律中增加相关的规定无疑是比较合适的。不但符合立法法的要求，而且又能促进典当业的规范发展，并与《商业银行法》、《保险法》、《证券法》相互协调，构成完整的金融法律体系。事实上，国外的典当业都由典当专门法规调整，如英国《1960年典当商法》、新加坡《典当商法》等。同时，考虑到典当立法应当与《担保法》的规定相协调，建议在典当立法中对营业质权的流质契约作出规定，以使其完全符合物权法定的基本原则。
    在目前全国人大常委会尚未将典当业的规范纳入立法计划以前，典当业相对发达的一些地方，可以通过制定地方性法规，对典当业经营进行必要的规范。根据立法法的规定，除只能制定法律的事项外，其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的，地方根据本地区的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规。无锡是典当业相对发达的地区，也是具有地方立法权的地区，在立法法规定的职权范围内，完全可以针对本地典当业发展的实际情况，先行制定地方性法规。一方面可以解决现实需要，通过规范典当业经营行为，防范和化解由此可能带来的地方金融或者企业财务风险，对其不规范的甚至是非法的经营活动进行监督与处罚，起到促进典当业健康发展，促进地方金融业务多业、协调发展的效果。另一方面，地方的探索和实践也可以为今后国家层面的立法积累经验。□