•科学规范党委与人大的关系
    •科学思辨“党委意图、人民意愿、国家意志”
    •在党的领导下，推进人大制度的科学发展

    在一次培训班上，曾经有位人大代表给我递上纸条：“我国的人大与党是个什么关系？怎样处理这个关系？”这个代表提出的问题非常重要。在我国，中国共产党由领导人民革命的革命政党，成长为领导国家和政权的执政党，成为建设中国特色社会主义事业的核心力量。中国共产党的执政权力和人民代表大会的国家权力，在代表人民根本利益这个核心问题上是一致的。但是，这两种权力的性质、职能是不同的。党的执政权力不是公共权力，用邓小平同志的话讲：“党没有超乎人民群众之上的权力”，“没有向人民群众实行恩赐、包办、强迫命令的权力”。人民代表大会的国家权力是宪法授予的，来自于全体人民的委托。混淆这两种权力的性质，就会产生严重的历史后果。我们可以回顾一下我国人大制度的发展史。我国人民代表大会制度已走过57年的历程。人大的这50多年，是坎坷的50多年、前进的50多年。之所以说是坎坷，原因之一是在较长一段时间中，党没能处理好与人大的关系。在全国人民代表大会建立初期，党比较重视全国人大的法律地位与政治作用，人大各方面的工作在摸索中前进，国家生活和谐，呈现出生气和活力。但是，“文革”期间，民主政治大倒退，执政党取代了人大，人大工作全部被封杀，党的组织机构直接替代国家机构行使权力，致使国家和社会严重倒退。“文革”后期制定的1975年宪法，仍然带有“文革”遗风，其中规定：“全国人民代表大会是在中国共产党领导下的最高国家权力机关”，把人民代表大会制度在政治地位和法理逻辑上置于严重的混乱之中。1978年宪法对此修改为“全国人民代表大会是最高国家权力机关”，使得人民代表大会在法理逻辑上名正言顺了。1982年宪法，在党与人民代表大会关系上的规定又有了突破，一方面确立了党的政治领导，另一方面又规定党“必须以宪法为根本的活动准则”。人大的这一段在曲折中不断进步的历史证明，只有恢复和弘扬人大在国家机构中核心的、权威的法律地位，使党和人大在国家生活中各就其位，才能既保证党对人大工作实施领导的基本原则，又保证党对人大工作领导所必须具备的合宪性原则。我们党的杰出的理论家张闻天同志，在1973年曾经写了一篇文章《正确建立党同国家的关系》。文章开宗明义地指出：“党领导着我们的国家，我们国家的一切决定、命令和法律，都必须得到党的相应的指示”，文章同时还指出：“党的一切决议和决定必须经过人民代表大会及其政府的讨论、审议、补充、修改和接受，并作出适合于群众自己的意见和需要的，并具有法定的约束力的相应的决定、命令和法律，然后才能在全国范围内和全国人民中公布施行。”文章认为，这个过程就是“党使无产阶级和人民群众在党的领导下自己当家作主自己管理自己的过程”，也是“党实现其对国家的领导作用时所不能逾越的和必不可少的过程”。张闻天同志的这一段论述是何等的精彩！
    党对人大工作的领导，原则上讲是政治领导，即政治原则、政治方向、重大决策的领导和向国家政权机关推荐重要干部。那么，党怎样来加强对人大工作的领导？怎样来判定党对人大工作的领导是积极、有效的？邓小平同志明确反对“以党治国”的观念。他批评说：“这些同志误解了党的领导，把党的领导解释为‘党权高于一切’。”小平同志说，党对政权要实现指导的责任，使党的主张能够经过政权去实行。而现在有些地方的党委，对本级国家事务大包大揽的现象则比较严重，影响了国家机关工作的自主性和积极性，影响了国家政权的正常运行。江泽民同志指出：“加强党的领导同发挥国家权力机关的作用是一致的。党对国家政治生活的领导，最本质的内容就是组织和支持人民当家作主”，“党要尊重和支持人大依法行使职权”，“尊重宪法和法律规定的人大及其常委会的地位，重视发挥人大及其常委会的作用。党中央关于国家事务的重大决策，都要提交全国人大经过法定程序变为国家意志。地方也应如此。”邓小平、江泽民同志的这些讲话意味深长，也具有很强的针对性，值得我们很好地学习和总结。中共贵州省委在这方面总结和坚持了六项制度：一、党中央提出的方针政策和决策部署，省委通过省人大常委会党组及时进行传达贯彻；省委、省政府对本省重要工作作出决策部署、提出重要人事任免事项等，事先征求省人大常委会党组的意见。二、省委召开的全局性重要工作会议，请省人大有关领导同志和人大常委会工作机构主要负责人参加。三、省委主要负责同志联系人大工作，省人大常委会党组主要负责同志列席省委常委会会议。四、在省人大一届任期内，省委召开一次全省人大工作会议。五、省委每半年听取一次省人大常委会党组关于人大工作情况的汇报，及时研究需要帮助解决的问题。六、把社会主义民主和法制教育作为党的思想宣传工作的重要内容，加大对人大工作的宣传力度。中共贵州省委实行的这几项制度，符合新形势下改善党的领导方式和执政方式的要求，也符合党政职能分开和“党必须在宪法和法律范围内活动”的原则，是党加强对人大工作领导的行之有效的好做法。
    我们经常听到有人提出这么一个问题：“是党大还是法大？”严格地讲，“党”和“法”是两个不同的概念，两者之间并没有大小可比。至于党能否超越于法？这个问题在理论上应该是没有争论的：党不能超越于法！这是宪法以及党章明确作出的规定。现实生活中一些党委领导人越法行权，与法与党章都是相悖的。
    有人担心：加强了党对人大工作的领导，会不会束缚人大的手脚；努力发挥人大作用，会不会被说成是不尊重同级党委、“与党争权”。这种担心是多余的、不必要的。众所周知，党与国家权力机关的性质不同，职能不同，组织形式和工作方式不同。加强党对人大工作的领导，不是指党可以直接地替代人大行使国家权力，而是指通过加强党的领导，使人大工作保持坚定正确的政治方向，为人大的工作和建设营造良好的环境，使人大主动、积极地依法行使职权。努力发挥人大作用，不是指人大工作可以不顾党的路线、方针、政策，而是指人大要遵循党的路线、围绕党的中心、依照人民的意愿，全面地发挥人大的国家职能。总之，执政党与执政的国家权力机关之间，不是替代关系，也不是强加关系，更不是对立关系，而是目标一致前提下的、不同的职能关系。党和人大要在“实现和保障人民当家做主”这个核心问题上，各司其职，各尽所能。人大增强党的观念，很重要的一条，是善于将党的意图依法转变成国家意志。众所周知，我们党具有对国家重要事务的决策权，而人大则具有对国家重要事务的决定权。党委决策权和人大决定权，是有区别、有联系的两种不同功能的权力。其一，党委对本行政区域重大事项的决策，体现了党对某项重大工作的方向性要求和政治性主张，并以党组织的名义和权威号召全体民众贯彻执行。但是，党委的决策没有法律的约束力，对同级人大也没有强制性要求。第二，党委的决策，一经人代会或人大常委会讨论决定，就由党的形式变成了国家形式，由党的意志变成了全体人民的意志，就具有了法律的效力，可以强制其他国家机关、团体、组织和个人一体遵行。第三，党委的决策，依法提交人大讨论，人大能够为该项重大事项多把一层关，也能够丰富和完善党委的决策，使党委的决策更加切合实际、符合民意，减少或避免工作中的失误。从这里可以看出，党要加强对国家生活、社会生活的全局性领导，必须善于将党的有关意图通过人大依法转变成国家意志，而不是直接地去发号施令、行使国家权力，或直接、间接地干预权力机关行使职权。各级人大要讲政治、讲大局，积极贯彻党委意图，自觉把党委的有关决策作为自身讨论、决定重大事项的政治依据和指导原则，并依照法律程序和法治原则，将党的意图转变为国家意志。这样久而久之，就可以走一条“党委决策，人大决定，政府实施，人民监督”的立党、治国、理政的路子，营造一个“保证党的全面领导，发挥人大的权威作用，扩大公民的有序参与”的和谐友善的政治环境。我觉得就此可以形成四点共识：第一，人大是国家权力机关，在政权体系中，人大处于核心的、首要的地位。处理好党政关系，既要处理好党与政府的关系，又要处理好党与权力机关的关系。第二，党确定的依法治国的方略，其实质是由“党权治国”转变到“依宪治国”。党委必须切实发挥人大在维护宪法、实施宪法、依宪治国中所不可替代的作用。第三，现在，有些党的组织部分地代行了人大职权范围内的国家事务和社会事务，挤压了权力机关的权力空间，使得“人民当家做主”的宪法宗旨难以在政权运作上和国家管理中体现出来。这种现象必须引起高度重视。第四，处理好党政关系、“提升人大作用”，是深化经济体制改革、推进政治体制改革、实施依法治国方略的必然呼唤。
    一般而言，执政党往往采取以下三种执政方式：高居国家政权机关之上，直接通过国家政权机关发号施令；否定国家政权机关，直接行使国家权力；指导并通过国家政权机关，以间接的方式执政。历史地看，我国从建国之初到“文革”之前，党采取的是第一种执政方式，“文革”期间采取的是第二种执政方式。实践证明，第一种执政方式不利于我国的政权建设和社会发展，第二种执政方式破坏了我国的政权建设和社会发展。进入新世纪、新阶段，我们的党结合中国实际，不断探索和努力遵循科学的执政规律，鲜明而坚决地提出：“必须坚持科学执政、民主执政、依法执政，不断完善党的领导方式和执政方式”。胡锦涛在首都各界纪念全国人民代表大会成立50周年大会上说：“要按照党总揽全局、协调各方的原则，科学地规范党委和人民代表大会的关系，支持人民代表大会依法履行自己的职能。”这是以胡锦涛为总书记的党中央领导集体，对党的执政能力问题、对处理党与人大关系问题，作出的非常英明的、有深远意义的决策。党中央决心进行的执政方式的转变和执政能力的提高，对党的执政能力建设、对人大工作的全面推进，提供了难得的、宝贵的机遇。作为人大，也可以通过“依法履行自己的职能”，达到发挥人大作用、协助党执掌政权的目的。作为党，可以通过“支持人民代表大会依法履行自己的职能”达到更好地执掌政权的目的。比如，进一步发挥人大及其代表的智力优势，来推进党的科学执政；进一步发挥人大及其代表密切联系人民群众的政治优势，来推进党的民主执政；进一步发挥人大及其常委会法律监督、工作监督的制度优势，来推进党的依法执政。
    平心而论，当前处理好党与人大的关系，主要矛盾和矛盾的主要方面在于党委。各级党委要根据党的决定和胡锦涛同志的指示，一要加强党对人大工作的领导，包括人大工作方向的引导、人大工作重点的指导、人大工作难点的疏导等；二要改善党对人大工作的领导，包括规范党委与人民代表大会及其常委会的关系，尊重人大的政治地位和工作程序；三要凸现党对人大工作的领导，包括定期研究人大工作，主动地以党委的责任和优势支持人大依法行使职权，发挥领导干部、共产党员在权力机关的先锋模范作用等。
    可以相信，有党中央的英明领导，通过各级党委的共同努力，《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》所要求的“保证各级人民代表大会都由民主选举产生、对人民负责、受人民监督，支持人民通过人民代表大会行使国家权力，支持人民代表大会及其常委会依法履行职能，密切人大代表同人民群众的联系，使国家的立法、决策、执行、监督等工作更好地体现人民的意志，维护人民的利益”的各项任务，一定能落到实处；人民代表大会制度的科学发展，一定能阔步向前；政通人和万事兴的和谐社会，一定能加快建成！□