充分发挥地方立法的功能作用
——周解清主任在《无锡市企业工资集体协商条例（草案）》专家论证会上的讲话

一、制定地方性法规的必要性

改革开放30多年来，经过各方面坚持不懈的努力，已制定宪法和现行有效法律共237件，行政法规690多件。全国人大希望，今年基本形成中国特色社会主义法律体系。但是，法律的制定总是会滞后于经济社会的发展。在区域发展极不平衡的状况下，经济社会发展对于先发先行地区，国家层次法律的调节作用很难得到有效显示，很难解决一些新的问题。由于社会经济的发展，一些经济和社会关系十分需要地方性法规进行调整与规范，地方立法的针对性与实效性是上位法难以做到的，需要通过地方性法规来发挥先行作用。因此有必要在上位法的精神与框架内制定地方性法规，以体现法律实施更好的可操作性。目前，全国各地已经制定地方性法规8600多件，成为中国特色社会主义法律体系的重要组成部分。事实证明，地方立法能够克服并解决上位法在执行中不到位的问题，同时也能够解决经济社会发展中的法律规范相对滞后问题。

二、地方立法的功能与作用已经明显显示

目前，全国经批准的有地方立法权的较大的市有18个，无锡作为其中之一，所享有的地方立法资源是宝贵的。地方立法工作的作用主要体现在以下几个方面：
1、地方性法规的探索先行作用。把地方在经济社会发展过程中已经创造的、被社会认同的规范以及调整经济社会关系的经验做法，及时制定为政府规章或者规范性文件，并适时上升为地方性法规，使其内容更加规范，从而可以成为地方普遍适用的规范。
2、弥补上位法实施的局限性。在某一领域内，上位法（国家立法和省条例等）已经覆盖，但是上位法的实施往往存在不同程度的局限性。如上位法往往注重实体规范，而轻视程序规范，因此很多法律规范，往往因为程序规范的缺乏难以有效实施。就无锡而言，在水环境保护方面就非常注重这个问题，市人大常委会制定了水源地保护的决定，还制定了水环境保护条例，并以此为核心，制定了排水管理条例、河道管理条例与航道管理条例，还要制定供水管理条例，形成了水环境保护的地方性法规体系。从不同角度规范了水环境保护问题（如河道与航道的管理也涉及到水污染防治的问题，如水上泥浆运输的管理等）。从目前来看，水环境保护的地方性法规体系实施效果是好的。但是，实践中已经提出了水环境保护中的环境公益诉讼问题，由于地方立法权限方面的原因，未作出明确详细的程序性规范，这也是地方立法中的一个重大课题，需要进一步进行研究。
3、对上位法规范实施的探索创新。如在文物保护方面，需要相当的财力投入，有些投入不能仅仅局限于政府财政承担，要在更广的范围内解决投入问题。投入资金来源的扩大，随之带来的问题就是要解决历史文化遗产保护的责任与权利问题。包括开发、建设、利用问题，保护到什么度，涉及各方利益关系问题如何处理等等，都需要进行规范。如在历史文化遗产保护中，需要解决土地开发利用与文化遗产保护的关系问题，即土地招拍以后，如何规范开发单位的权利与义务。我们在历史文化遗产保护条例中就创新性地规定了一条（第22条），规定：国有土地使用权划拨、出让、转让涉及文物保护单位和历史建筑的，国土行政管理部门在办理相关审批手续前，应当征求文化（文物）行政管理部门的意见，落实原址保护及其他相应的保护措施；国有土地划拨决定和出让、转让合同应当明确划拨对象和受让人对文物保护单位、历史建筑的保护义务。等于在土地使用权划拨、出让、转让前，在程序中设置了一道责任义务的门槛。
又如将要制定的消防条例，其中对历史文化街区的消防要求如何落实，也是一个突出问题。虽然历史文化遗产保护条例（第13条）规定了，历史文化街区、镇村保护范围内的消防设施、通道，应当按照有关的消防技术标准和规范设置。在历史文化街区、镇村核心保护范围内确因保护需要，无法按照标准和规范设置的，应当由市、县级市公安消防机构会同城乡规划主管部门制定切实有效的防火安全保障方案。但是在实践中如何具体落实这一条的规定，是消防条例所要解决的一个重要问题。另外，对于20层以上的高层建筑的消防问题，也是消防条例需要解决的另一个重要问题。
4、促进上位法实施的配套性立法。地方人大还可以在上位法的基础上搞配套性的立法。如对于无锡地区外来人口计划生育的管理问题，就在国务院流动人口计划生育工作条例的基础上，专门针对外来流入人口的计划生育工作制定了地方性法规，体现了我市流动人口计划生育工作的重点。
三、在地方立法中需要明确的几个环节

1、立法项目的选择。从这几年来的地方立法工作实践经验来看，首先要选择有上位法作为依据，同时地方比较急需、社会普遍比较关注的项目。同时也需要选择地方在先行先试中取得若干经验并被社会各方面认同或者接受的项目。
二是要选择在经济转型、生态建设、民生改善三大方面急需的项目。从已经完成的法规来看，涉及城乡建设方面的要占到60%以上，这也反映了我市城市化发展较快的特点。我市目前正处于由后工业化向生态经济、低碳经济发展的重要战略发展机遇期，在立法项目的选择方面更要权衡各方面的需求，一是政府要有这方面的需求，二是相关部门也要有相应的积极性和共识。
2、地方立法的起草、审议、宣传与贯彻工作。地方人大常委会本应承担起地方性法规的组织起草责任，但是实际上由于人员力量的局限性，在近期仍然需要政府法制办牵头，由相关的政府主管部门承担主要起草工作，市人大常委会相关工作委员会参与指导，把握方向、节奏与上下沟通。在地方性法规的起草过程中，要注意避免部门利益的不当干扰，对上位法的条文原意要鉴别筛选；要避免只对行政管理相对人强化其义务与责任，而忽视主管部门的义务与责任；对需要由不同领域的部门共同完成法规实施的，则要区分主次，明确各种不同的责任；对于需要不同层级部门共同完成实施的，则除平级部门之间的职能划分外，还要对不同层级（如市与县级市、区）的职能进行区分。
3、关于科学立法、民主立法问题。由于立法部门在认识和专业方面的局限性，科学立法与民主立法非常必要，而且科学立法与民主立法的文章很大。民主立法是立法法规定的重要立法原则之一，是科学立法的基础和前提，没有民主立法就不可能有科学立法。地方立法工作必须坚持民主原则，开门立法，走群众路线，最广泛最深入地收集民意、采纳民意。为保障立法的科学性，本届常委会一直坚持专家论证制度，针对重要的地方性法规，坚持征求专家意见，今天的论证会也是如此。今天上午，我们还与市法学会共同举办了以“完善工资集体协商制度，建立和谐劳资关系”为主题的立法研讨会，进一步发挥市法学会在地方立法工作方面的作用，拓宽民主立法的路径。
4、关于法规的宣传贯彻执行问题。目前我国法律实施的主要问题是有法不依、执法不严的问题。针对这个问题，首先是加强法规的宣传工作。本届人大以来，每一件法规制定通过后，常委会都要及时召开新闻发布会，并与市政府及相关部门联合召开贯彻实施工作会议，加大法规宣传和贯彻力度。执法是最有效的宣传，常委会还认真组织开展执法检查，在完成上级人大委托的执法检查任务外，重点突出对省市制定的地方性法规贯彻实施的检查。在执法检查工作中做到与市（县）、区人大的沟通与联动，扩大执法检查的参与度和实际效果。

四、关于工资集体协商条例

前天，我们用了一整天对条例的内容再次进行了磋商，取得了更进一步的共识。
从企业工资集体协商工作来看，劳动法是我们这部法规起草的最主要的上位法之一，但是劳动合同法自制定以来，也有种种争议，这是我们起草条例的困难所在。我认为，我们的条例是以承认两大前提为基础的：
一是在两个上位法（即劳动法与劳动合同法）基础上，我市的企业工资集体协商条例作为落实规范劳动合同关系中的分配关系的专项条例，并没有超出上位法的范围。
二是在承认劳资关系之间，劳动者是弱者的前提下，给其与企业协商搭建博弈平台，兼顾企业与企业主之间的利益。条例以相应的内容规定在特定的阶段，劳动者与企业应当共渡难关，建立和谐劳资关系；同时，明确政府及相关组织应当起到应有作用与责任，条例草案第5条、第6条有所体现。
除了以上认识前提与基础外，还应当注意到：一是，无锡已经有15年的实践经验，在推行企业工资集体协商工作中已经有比较成熟的经验，上升为地方性法规成为普遍规范，符合地方立法的一般要求。二是，目前在推进过程中涉及到劳动用工特殊形式劳务派遣工的问题，需要实事求是地加以关注并提出解决方案。三是在此项地方立法中，由于受到各方的关注，也有不同的意见。作为地方立法，也要与我国法治进程的现状相适应，在能够达成共识的前提下稳步推进，不寄望于过分超前，不能“求全”、“求完”，要有一定的策略性。总的原则是，要在可能的情况下做到步步前进，积小胜为大胜，只要有所前进或者不后退，就是进步。□