规范土地登记行为
保障权利人合法权益
——解读《无锡市土地登记条例》
■ 土地是重要的不可再生的稀缺资源，其重要性在经济社会快速发展中日益显现，土地物权成为一项重要的财产权。为了维护土地权利人合法权益，市人大常委会于2011年6月29日审议通过了《无锡市土地登记条例》，经省人大常委会批准，将自今年10月1日起正式施行。
《条例》共八章八十四条，主要遵循为民便民原则，注重落实物权法的新要求，着眼我市实际需要，特别突出立法的针对性和可操作性，具有以下七个方面的特色和亮点。
进一步明确土地登记职责。
根据《物权法》的授权，结合我市实际，《条例》首先明确了土地登记的属地原则和登记机构职责。即市和江阴、宜兴市的国土资源行政管理部门是本行政区域内的土地登记主管部门，负责土地权利登记，各区的派出机构按照规定的职责工作。土地所有权和使用权证书由市、县级市人民政府核发；市辖区内的集体土地所有权和使用权证书由区人民政府核发；土地抵押权、地役权等土地他项权利证明书则由市和江阴、宜兴市的国土资源行政管理部门核发。
同时从全市土地登记工作规范统一的要求出发，《条例》规定由市国土资源行政管理部门本着公开、便民、规范、高效的原则，建立健全土地登记信息系统；并依据条例制定土地登记技术规范，向全社会公布。
《条例》对土地登记人员也提出了更高要求，规定其应具备与其岗位相适应的专业知识，其中从事土地权属审核和登记审查的工作人员还应持有国务院国土资源行政管理部门颁发的土地登记上岗证书。
进一步规范土地登记程序。
完善的登记程序，是保护群众行使权利的重要手段，也是规范土地登记工作的重要手段。《条例》依据“为民便民”的原则，对土地登记程序进行了明确具体的规范。概括起来主要包括以下四个步骤：
一是申请。土地登记是一项依申请行为，当事人首先应当提出申请，《条例》第十三条至第十七条分别明确了当事人提出申请时应当提交的材料和要求、申请前的地籍调查、委托申请等各项内容。
二是受理。《条例》第十八条规定，国土资源行政管理部门对申请材料应当当场接收，并出具收件凭证；申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在五日内一次性书面告知申请人需要补正的全部内容；没有要求补正的，出具收件凭证之日即为受理日。
三是审核。《条例》第十九条规定国土资源行政管理部门首先应当对受理的申请材料进行审核；必要时，可以就有关登记事项向申请人询问，也可以对申请登记的土地进行实地查看。
四是登记和核发。对于符合法定登记条件的，《条例》第二十条要求国土资源行政管理部门应予登记，填写土地登记簿、土地归户卡和土地权利证书，并按规定核发土地权属证书。
此外，《条例》还对撤回登记、中止登记和不予登记等特殊情形一一作了具体规定。当然，不论登记还是不予登记，《条例》第二十七条都要求国土资源行政管理部门自受理申请之日起二十日内办结土地登记手续，因特殊原因需要延期的，经批准后最长也不得超过十日。
进一步健全土地登记簿制度。
《物权法》规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，依照法律规定应当登记的，自记载于不动产登记簿时发生效力。不动产登记簿是物权归属和内容的根据。因此，土地登记簿是物权公示原则的当然体现，是保障物权变动安全的必要手段，具有统一性、权威性、持久性和公开性的特征。
《条例》根据《物权法》的规定进一步健全土地登记簿制度，对土地登记簿制度进行了具体化。第二十一条规定，土地登记簿是土地权利归属和内容的根据，应当载明土地权利人的姓名或者名称、地址、权属性质、使用类型等事项；采用电子介质形式的，还要求每天进行异地备份，并有唯一、确定的纸介质转化形式。第二十二条明确，土地权利证书是土地权利人享有土地权利的证明，并界定了土地权利证书与土地登记簿的关系。
此外，为了便于权利人、利害关系人和有关国家机关等了解土地基本状况，达到物权公示的目的，《条例》第六条要求国土资源行政管理部门按照土地登记资料公开查询的有关规定提供查询服务。
进一步明晰集体土地登记。
2004年，我市集体土地所有权发证登记工作已全部结束，但随着城市化进程加快，撤镇设街道、撤村改居委的情况较多，我市集体土地所有权主体发生了很大变化，给集体土地所有权管理等工作带来诸多不便。
《条例》第三十条结合我市这一实际，区分不同情况对集体土地所有权登记主体作出了明确规定：农民集体土地所有权，由所属集体经济组织申请初始登记，土地所有权主体登记为集体经济组织。尚未成立集体经济组织的，属于镇、街道所有的农民集体土地所有权，由镇人民政府、街道办事处代为申请初始登记，土地所有权主体登记为镇、街道农民集体；属于村或者村内两个以上农民集体所有的集体土地所有权，由村民委员会或者居民委员会代为申请初始登记，土地所有权主体登记为相应的农民集体。
此项规定有效厘清了集体土地的权属关系，对于维护农民合法权益、促进农村社会和谐稳定意义重大。
进一步探索地上、地下空间登记。
随着经济社会的进步和发展，城市建设已经从平面向立体化方向发展，分层次开发土地成为当前土地利用的新趋势。因此，《物权法》规定，建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立。
《条例》结合我市当前地上、地下空间开发利用现状，根据物权法的规定和精神，对地上、地下空间国有建设用地使用权登记进行了探索：一是提出一般性要求，即国有建设用地使用权依规定的使用权类型、空间范围、用途、年限等进行初始登记；二是明确地下空间的登记面积为地下建筑物的水平投影最大面积，宗地图上注明所处层次、竖向高程和起止深度等情况，并区分了单建和结建的不同登记要求；三是规范建筑区划内的地下汽车库（位）的登记年限应与地表土地使用权出让最高年限一致等有关问题；四是对地铁工程、管线共同沟登记进行了规范，其中，地铁工程按照站、场划分宗地，由产权人在建设项目用地批准后，申请地下空间国有建设用地使用权初始登记；地下轨道线路及管线共同沟用地，其登记发证规范则另行制定。
进一步落实分割转让登记制度。
商品房土地使用权分割转让登记，是我市多年来方便业主办理权属证书的成熟做法，也为国家和省建设主管部门所推广。《条例》第四十五条规定，建筑区划内商品房竣工销售的，建设单位应当向国土资源行政管理部门申请土地使用权分割转让登记；第四十七条、第四十八条还分别对建筑区划内依法属于全体业主共有的土地使用权，以及汽车库（位）土地使用权转让变更登记提出了具体办理要求，以适应当前形势，满足业主需要，增强可操作性。
商品交易市场内商铺、摊位的禁止或者限制出售，以及土地划拨、出让、转让涉及文物保护单位和历史建筑的保护，是《无锡市商品交易市产管理条例》和《无锡市历史文化遗产保护条例》设置的两项重要制度。为了进一步落实上述两项制度，《条例》第四十六条对商品交易市场内商铺、摊位出售涉及土地分割转让登记，以及土地使用权分割转让登记涉及文物保护单位和历史建筑等作了衔接配套规定。
此外，《条例》第四十九条要求经济适用房、农民安置房参照商品房办理土地使用权分割转让登记。
进一步完善其他土地登记类型。
其他登记主要包括更正登记、异议登记、预告登记、查封登记和撤销登记等，这是《物权法》和《土地登记办法》新增的五种土地登记类型，《条例》据此作了进一步细化。
更正登记和异议登记是为保护土地的真正权利人，并保证土地登记状况的准确性而设置的法律措施，《条例》对更正登记和异议登记的要求以及异议登记失效的除斥期间等内容予以了明确。
预告登记是保障债权人将来实现物权而作的登记，《条例》第六章第三节对预告登记的情形和要求也作了具体规定。查封登记是根据生效法律文书和协助执行通知书所作的限制登记，《条例》除了明确了查封登记的办理要求，还着重突出各部门在工作中的相互衔接配合。《条例》第六章第五节则对撤销登记的情形和要求等作出了详细规定。□