行政强制法对地方立法的影响及其调适

　　■ 文 /姚爱军

　　行政强制法的出台，是我国法制建设的重要里程碑。该法与行政处罚法、行政许可法，并称为行政程序立法“三部曲”，不仅对保障和监督行政权力的行使，推进依法行政具有重要意义，对地方人大立法工作的影响也是深远的。
一、行政强制法对地方立法的影响
　　一是确认了地方性法规行政强制设定权的法律地位。行政强制设定权在本质上属于立法权，赋予各级立法主体行政强制设定权是国家立法权力的划分及配置。在行政强制法立法过程中，由于行政强制主要涉及对公民人身权的限制和公民、法人财产权的处分，特别是在实践中，行政强制存在“乱”和“滥”的问题，即行政强制设定主体混乱、措施庞杂、程序不尽合理等，容易侵害老百姓的合法权益，所以，对于是否赋予地方性法规行政强制设定权尚有不同看法。基于立法法所确定的我国统一、多层次的立法体制，且作为我国法律体系重要组成部分的地方立法，改革开放以来发挥了重要的补充细化和创新先行的作用，行政强制法肯定并确认了地方性法规设定行政强制的法律地位，给地方立法留有一定的立法空间。
　　二是规范了地方性法规行政强制设定权限和程序。行政强制法在赋予地方性法规行政强制设定权的同时，也对其进行了规范。一是规范了行政强制设定及规定权限。即地方性法规可以就“尚未制定法律、行政法规，且属于地方性事务”的事项设定行政强制措施，法律对行政强制措施的对象、条件、种类作了规定的，不得作出扩大规定。法律中未设定行政强制措施的，不得设定行政强制措施。二是规范了设定行政强制措施的种类。行政强制措施分为限制公民人身自由，查封场所、设施或者财物，扣押财物，冻结存款、汇款和其他行政强制措施等五类。地方性法规只能设定查封场所、设施或者财物和扣押财物这两类涉及财产权的行政强制措施，且没有设定行政强制执行的权力。三是规范了设定行政强制的程序。地方立法设定行政强制除遵循立法法的一般性程序规定之外，还应当遵守行政强制法的特别规定。即地方性法规设定行政强制措施时，起草单位应当采取听证会、论证会等形式听取意见，并向制定机关说明设定该行政强制的必要性、可能产生的影响以及听取和采纳意见的情况；地方人大应当定期对其设定的行政强制进行评价，并对不适当的行政强制及时予以修改或者废止。
　　二、地方立法因应行政强制法的调适
　　一是正确领会行政强制设定的基本精神。行政强制法名叫“行政强制”，实际上并不是要强化行政权，而是要通过健全和完善制度来限制、规范、约束权力的行使，所以准确地说是行政强制规范法。因此，地方人大要牢牢把握行政强制法的立法指导思想和基本精神，在地方立法实践中正确处理行政机关权力与责任的关系，在规定行政机关权力的同时，必须规定其相应的职责，规范和监督行政权力的行使，实现权力与责任相统一，防止不适当扩大部门权力，克服部门利益倾向，切实保护公民、法人和其他组织的合法权益。显然，这也是与市人大常委会一贯坚持的立法理念和原则一致的。
　　二是抓紧开展行政强制专项清理工作。行政强制法将自2012年1月1日起正式施行。为保证行政强制法的正确、有效实施，地方人大应当按照行政强制法的要求，尽快对本区域内现行有效的地方性法规进行清理。根据行政强制法的规定和全国、省人大常委会的部署，市人大常委会对我市现行有效的50部法规进行了全面、系统梳理。我市共有20部法规规定了行政强制，其中，13部法规与行政强制法及相关上位法一致或者基本一致，不需要修改；2部法规已经修改或者正在修改；2部法规涉及的上位法正在制定当中，地方暂时不宜修改；3部法规需要在本次专项清理中一并修改。目前，市人大常委会已对这3部法规作了“一揽子”修改决定，并审议通过。
　　三是准确把握行政强制法对地方立法的规范和要求。第一，严格遵守行政强制设定的合法性原则和适当原则。即行政强制的设定应当依照法定的权限、范围、条件和程序；行政强制的设定应当适当，采取非强制手段可以达到行政管理目的的，不得设定行政强制。第二，准确把握地方立法设定行政强制的权限。即只有在国家尚未制定法律、行政法规，并且属于地方性事务时才能在法规中设定行政强制，且只能设定查封和扣押这两类行政强制措施。第三，正确理解行政强制规定权。即已经制定的法律、行政法规对行政强制措施的对象、条件、种类已经作了规定的，地方立法可以具体化，但不得通过扩大行政强制措施的对象、放宽采取行政强制措施的条件或增加行政强制措施的种类等形式作出扩大规定，法律、行政法规未设定行政强制措施的，不得自行创设行政强制措施。第四，健全和完善地方行政强制立法工作机制。主要包括建立行政强制设定事先论证说明理由制度，法规草案拟设定行政强制的，起草单位应当采取听证会、论证会等形式听取意见，并向地方人大说明设定该行政强制的必要性、可能产生的影响以及听取和采纳意见的情况；建立行政强制定期评估机制，地方人大应当定期对所设定的行政强制进行评价，并对不适当的行政强制及时予以修改或者废止；建立向社会反馈机制，公民、法人或者其他组织可以就行政强制的设定和实施提出意见和建议，地方人大应当认真研究论证，并以适当方式予以反馈。□