——解读《无锡市发展规划条例》

■ 文 / 魏存立

　　发展规划是指导经济社会发展的纲领性文件，是有效引导市场、推进经济社会科学发展的重要手段。近年来，我市发展规划工作一直走在全省乃至全国同类城市的前列，探索积累了不少成功的经验，在实践中也存在一些亟待解决的问题，迫切需要通过立法保障我市发展规划工作走上科学化、规范化和法制化的轨道。市人大常委会着眼所需，将《无锡市发展规划条例》作为本届常委会制定的第一部地方性法规，于10月30日二审通过，11月29日经省人大常委会批准，将于2013年3月1日起正式施行。《条例》共六章三十一条，对发展规划体系与内容、编制与批准程序、实施与监督进行了全面规范。虽然是一部实施性的地方性法规，但《条例》从我市的具体情况和实际需要出发，注重针对性和可操作性，避免与上位法不必要的重复，具有鲜明的地方特色。
　　一、强化市主体功能区实施计划的地位和作用
　　我市是一个生态环境较脆弱、资源约束较强的城市，功能区的总体定位和合理布局，直接关系到经济社会的可持续发展。为细化和落实国家、省主体功能区规划，在总结我市开展市主体功能区实施计划编制工作经验的基础上，《条例》明确将市主体功能区实施计划纳入发展规划体系，明确其性质和定位，规定市主体功能区实施计划是落实国家和省主体功能区规划，统筹本行政区域内空间开发和布局，具有战略性、基础性、约束性的计划安排。在此基础上，进一步细化市主体功能区实施计划的编制依据和主要内容。
　　同时，《条例》还规范了市主体功能区实施计划的编制与批准程序，规定市主体功能区实施计划由市人民政府组织编制，市发展规划行政主管部门会同有关部门负责拟订计划草案。市主体功能区实施计划草案，由市发展规划行政主管部门报市人民政府批准。
　　二、注重发展规划与相关规划之间的衔接和协调
　　发展规划与相关规划之间到底谁服从谁，相互之间应该怎样衔接，是《条例》着重解决的一大问题。《条例》首先在总体上予以明确，规定编制城市总体规划、土地利用总体规划应当依据国民经济和社会发展总体规划。同时，在具体实施上进一步细化，要求编制国民经济和社会发展年度计划，应当与近期建设规划、土地利用年度计划相衔接，解决相关规划在实际操作中的衔接问题。
　　此外，《条例》还明确了发展规划草案的衔接协调原则，规定下级发展规划服从上级发展规划；专项发展规划服从同级国民经济和社会发展总体规划；专项发展规划之间互不矛盾；专项发展规划与城乡规划、土地利用总体规划衔接。
　　三、细化专项发展规划的相关内容
　　专项发展规划是发展规划体系的重要组成部分。《条例》从我市实际出发，在上位法基础上作了进一步细化，明确将专项发展规划分为重点专项发展规划和一般专项发展规划。
　　《条例》还对两种专项发展规划进行了具体区分。一是界定了重点专项发展规划的概念，规定重点专项发展规划是以国民经济和社会发展特定领域的重要事项为对象编制的规划，以从概念上与一般专项发展规划相区别。二是明确了两者的编制主体，规定重点专项发展规划由发展规划行政主管部门或者有关部门依据职责组织编制；涉及多个部门职责的，由本级人民政府确定编制部门。一般专项发展规划由有关部门组织编制。三是规范了两者的立项程序，规定重点专项发展规划应当编制目录。重点专项发展规划目录由发展规划行政主管部门会同有关部门拟订，并报本级人民政府批准。一般专项发展规划编制的立项申请，由市、县级市、区人民政府有关部门向同级发展规划行政主管部门提出，发展规划行政主管部门审核后确定；需要人民政府批准的，报本级人民政府批准。四是规定了两者的批准程序，要求除法律、法规另有规定外，重点专项发展规划草案，经同级发展规划行政主管部门审核后，报本级人民政府批准。一般专项发展规划草案，由同级发展规划行政主管部门审核批准；经人民政府批准立项的，由发展规划行政主管部门审核后，报人民政府批准。
　　四、严格发展规划的调整或者修订
　　为了避免发展规划改变的随意性，增强发展规划的权威性和严肃性，《条例》对发展规划调整或者修订进行了严格的限制。在调整或者修订的事由上，《条例》明确发展规划经批准后，有《江苏省发展规划条例》第三十一条第二款规定情形之一的，可以调整或者修订。《江苏省发展规划条例》对此规定了四项具体的情形：（一）上一级发展规划调整或者修订的；（二）经过中期评估需要调整或者修订的；（三）国家和省发展战略、发展布局进行重大调整的；（四）经济社会情况发生重大变化的。
　　在调整或者修订的程序上，《条例》要求发展规划调整或者修订，应当严格依照法定程序进行，未经衔接协调、专家论证以及征求意见，不得予以审核、批准。
　　五、建立发展规划评估机制
　　发展规划评估可以增强发展规划的实施效果，《条例》对此进行了详细规定。一是明确了评估的时间和程序。《条例》要求发展规划的实施中期，发展规划编制机关应当组织评估，并向原批准机关报送评估报告；市、县级市、区人民政府可以根据需要确定开展发展规划年度评估，年度评估报告应当报送原批准机关备案。二是确立了评估的原则。《条例》规定发展规划评估应当遵循独立、客观、科学、公正的原则。三是规定了评估的主体。《条例》明确发展规划行政主管部门受同级人民政府委托，可以组织专家或者委托第三方专业机构评估。四是明确了相应的评估责任。《条例》规定单位和个人在发展规划论证、评估中弄虚作假的，由发展规划行政主管部门责令改正；情节严重的，提请有关机关依法暂停、取消执业资格。□