■ 文 / 徐金瑞

　　党的十八大报告把支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力，作为坚持走中国特色社会主义政治发展道路和推进政治体制改革的重要目标，并提出“支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用，依法行使立法、监督、决定、任免等职权，加强立法工作组织协调，加强对‘一府两院’的监督，加强对政府全口径预算决算的审查和监督”。“高楼万丈，重在基石”，各级人大及其常委会的监督任务愈重，就愈需要基层民主政治建设的稳固发展。街道人大工委作为市（县）、区人大常委会的派出工作机构，担负着一定的服务和监督职能，成为基层民主政治建设的一种新的组织形式。如何依法规范推进街道人大工委工作，扩大基层民主、创新社会管理、维护基层和谐稳定，已成为一个重要而紧迫的现实课题。

　　一、惠山区在推进街道人大工委工作中的初浅实践

　　为拓宽发展框架，加快城市建设，惠山区自2006年开始逐步撤镇改街道，现设有堰桥、长安、钱桥、前洲、玉祁等5个街道。街道设立后，为使代表活动在街道“不断线”，常委会工作在街道“不断层”，社情民意反映渠道在街道“不断链”，区人大常委会及时设立街道人大工委，配备专职工作人员，建全各项工作制度，确保街道人大工委工作有序开展。
　　一是健全组织强力量。各街道均设立人大工委，主任、副主任由区人大常委会任免，专职主任和部分副主任同时担任区人大常委会委员职务。目前，全区5个街道人大工委有专职主任和副主任5人，办公室专职工作人员7人，健全的组织机构和较为充实的力量配备为街道人大工委工作的有序、有效开展奠定了扎实的组织基础。
　　二是强化活动求实效。根据区人大常委会年度工作要点安排，各街道人大工委每年至少安排1至2次代表主题活动、4次例行活动。通过建立完善“代表之家”、“代表工作室”和设立“代表信箱”，坚持开展代表与选民“统一见面日”、人大代表联系服务群众见面周、代表向选民述职、人大代表进社区等活动，增强了代表的履职意识，代表活动取得较好的成效。
　　三是健全制度求规范。为使街道人大工委工作有章可循，对照法律要求，梳理原乡镇人大的一系列工作制度，对于一些长期施行并富有实效的制度修订完善后继续保留实施，如区镇（街道）人大工作联席会议制度、代表向选民述职制度、代表培训制度、代表联系选民制度等。同时，制订出台了一批新的制度，如街道人大工委职责、街道人大工委接待代表和群众信访制度等。通过建章立制，确保街道人大工委工作的规范性。
四是加强领导促工作。各街道人大工委设立后，常委会及时对街道人大工委干部进行集中培训，组织学习宪法、地方组织法、代表法、选举法和监督法等法律法规，进一步深化理解人民代表大会制度的性质、地位、作用，提高政治思想觉悟和政策法律水平，促使其尽快熟悉业务，进入角色。同时，利用常委会会议、区镇（街道）人大联席会议等，经常性地加强街道人大工委干部的学习教育；采取“走出去”等方式，组织街道人大工委干部赴外地学习考察换届选举工作、街道人大工作、宣传工作、代表工作等先进经验，拓宽视野，提升工作能力。

　　二、推进街道人大工委工作中存在的困难和问题

　　随着街道社会建设任务的加重、社会管理的难度增大，惠山区和各市（县）、区街道人大工作面临的新情况、新问题同样也在增多，街道人大工委法律地位不够明确、代表工作机制不够完善、内部建设较为薄弱等问题仍然突出，主要表现在：
　　权责定位不清晰。《地方组织法》第53条规定：“常务委员会根据工作需要设立办事机构和其它工作机构”，这一法律条文说明了设立街道人大工委的合法性，但缺乏街道人大工委的法律授权内容。省、市人大关于街道人大工作的相关条例或规定没有出台，各市（县）、区人大常委会大多也未制定过针对街道人大工作的专门办法或工作规则。这些法律和指导层面的缺失，使大家对于街道人大工委有哪些职责、应当如何行使职权、保障和考核机制是什么等，认识模糊、看法不一，其导致的结果是：有的街道人大工委目前工作模式仍沿用乡镇人大的一些做法，工作不够规范；有的街道人大工委的工作随意性较大，有些无所适从；有的街道人大工委偏重于担当代表活动的“服务部”，除定期组织一些代表活动外，对发挥街道人大工委自身作用很少有探索和尝试。另外，由于依据不足、操作规则缺乏，对于亟待加强的街道财政工作的监督等问题，街道人大工委一般都是“浅尝辄止”，监督工作还浮在表面，工作实效有待提高。
　　代表作用发挥不够。县区级人大代表虽然选区在街道，绝大多数居住和工作在街道，集中活动也多以街道为单位，但根据法律所赋予的权力，监督的对象和范围却应该在全市（县）、区范围内。从近年来惠山区街道人大代表小组的活动来看，除法检两院主动约请人大代表参加旁听、测评外，各代表小组基本没有跨街道调研或视察、检查区级机关部门工作的活动；一些街道人大工委组织代表开展活动还停留在比较浅的层次上，基本都是对某一专题进行单一的视察，使人大代表的监督视野受到局限，产生的结果是代表所提议案和建议越来越偏向一地一事的琐碎问题，或是简单地罗列选民群众反映的情况，缺乏有理有据的分析和解决问题的建议，前瞻性和宏观性较欠缺；代表培训考核较松散，多数街道人大工委仅注重在换届后组织一两次履新培训和专业法培训，没有长效的日常学习培训机制。
　　内部建设有待加强。目前，惠山区各街道人大工委虽然在工作岗位设置上已相对到位，但对照人大集体行使职权、集体议事的原则以及街道人大工作逐步规范化后面广量大的实际工作需要，依靠2到3个人议决事项、推进工作是不现实的，应当结合街道人大工委和街道代表小组运行的情况，研究新办法，从内部机制上充实完善集体议事、集体行使权力的工作模式。从市（县）、区人大常委会层面来看，仍然或多或少存在着把街道人大工委当成乡镇人大看待的习惯，人大常委会召开主任会议、办公会议，研究部署阶段性工作时，往往忽视街道人大工委；在开展的一些执法检查、视察等活动时，相关街道人大工委同时参与的也比较少，致使街道人大工委对于常委会的整体工作和阶段重点工作掌握不够，在推进一些重要工作时难以同步合拍，影响了取得全局性的效果。

　　三、依法规范推进街道人大工委工作的几点思考

　　党的十八大报告对新时期的人大工作提出了新的要求，人大的各项工作正处在一个新的发展起点上。一方面，街道人大工委工作尚处于探索阶段，有许多方面还不够完善，做好这项工作任重道远；另一方面，随着人大制度优势的进一步发挥，基层民主政治建设的发展空间越来越大，街道人大工委工作不但需要加强，而且大有可为。
　　（一）明确工作职能，确保街道人大工委工作有为有位。
目前，街道人大工委的“角色”大致可以定位为：常委会工作的实施者，代表活动的组织者，群众利益诉求的反映者，解决民生问题的推动者，社会和谐稳定的促进者。我认为，在现有体制下，围绕这些职能开展工作，既合法可行又积极稳妥。最近，惠山区人大常委会在通过相应途径，积极向省、市人大反映，呼吁尽快制定街道人大工作条例的同时，正在着手研究制定相关工作规则和配套制度，进一步明确街道人大工委权责，拟于今年出台切合惠山区工作实际的“街道人大工委工作规则”，使街道人大工作有章可循、有则可依。发挥街道人大工委作用既要由人大常委会来明确其职能，街道人大工委也必须从自身职能出发，加强学习，转变观念，克服“二线”思想以及无所作为的认识偏差，牢固树立做好人大工作、发展基层民主政治就是围绕中心、服务大局的意识，扎实有效地把街道人大工作做好。
　　（二）强化服务功能，充分发挥人大代表主体作用。
人大常委会要积极探索各种有效途径，拓展街道人大工委作为常委会与代表、代表与选民群众的联系纽带功能，不断强化其服务功能，使人大工作与人民群众需求实现有效对接。一是要进一步创新活动形式。在坚持规范有序、注重实效的基础上，区人大常委会应加强对街道人大工委组织代表活动的工作指导，每年可安排2至3次区与街道联动的代表主题活动，在推进重点工作实施的同时，营造浓厚的代表活动和参政督政氛围。每年组织一次各街道代表小组对“一府两院”相关部门的定向监督活动，根据各街道经济社会发展中的工作侧重点，代表小组与区相关部门建立定向监督与被监督关系，广泛开展各类调研、视察、检查等活动，通过听取汇报、座谈、交流、走访、评议等形式，不断提高人大代表对于全局宏观问题的认识，提升代表所提议案和建议的质量。二是要进一步加强学习培训。在加强代表培训的同时，人大常委会还应针对街道人大工委工作岗位新、干部新的特点，认真抓好街道人大工委干部的培训工作，适时举办培训班，学政治、学法律、学人大制度知识，交流经验体会，学习参观外地人大先进工作经验，探讨开展街道人大工委工作的方式方法，增强街道人大工委干部的光荣感和责任感。三是要进一步强化工作考核。人大常委会要通过建立完善街道人大工委工作目标管理量化考核办法，加强检查考评，为街道人大工委工作营造一个充满活力的环境。针对街道人大工委组织代表活动到会率不高的问题，必须建立完善代表参加会议和活动的出缺率登记制度，由人代联工委对各街道代表小组每次组织的代表会议或活动进行现场登记，出缺情况记入代表履职档案等，不断激发代表执行职务的自觉性和积极性。
　　（三）加强组织领导，夯实街道人大工委工作基础。
　　街道人大工委是区人大常委会的派出机构，是区人大工作力量的重要组成部分，更是推进基层民主法治建设的重要力量，必须加强组织领导，夯实其工作基础。一是完善领导机制，形成工作合力。要把街道人大工作纳入常委会工作的总体部署，适时听取街道人大工委汇报，定期研究街道人大工作。建立和完善常委会主任和副主任分工联系街道人大工委制度、常委会驻会工作机构联系街道人大工委制度，加强人大常委会对街道人大工委的日常联系和领导。人大常委会组织的执法检查、视察、专题调研等活动，涉及相关街道的应邀请街道人大工委负责人列席，使其充分了解和掌握常委会的整体工作安排和进程动态，确保工作步调一致；进一步关心和支持街道人大工委的建设，对于其行使职权和内部建设中产生的问题和困难，积极帮助解决。二是充实工作力量，强化监督实效。为加强街道人大工委开展日常监督工作的力量，可参照区级人大常委会各驻会工作委员会一般均配有兼职委员协助开展各项监督工作的做法，在街道人大工委推行兼职委员制度。兼职委员的职责以协助配合街道人大工委开展日常工作、进行经常性监督为主，工作中的重要事项，应由工委负责人和兼职委员集体议定。三是优化年龄结构，加强组织建设。进一步重视对街道人大工委的组织建设，注重优化街道人大工委班子的年龄结构，把基层人大也作为锻炼、培养、使用优秀年轻干部的重要岗位之一，逐步形成街道人大工委干部队伍较为合理的梯次配备。街道人大工委作为人大常委会的派出机构，其组织建设应纳入常委会机关整体建设范畴，对街道人大工委及其办公室的干部可探索建立人大常委会机关系统的轮岗、交流机制，以增强人大工作的活力。□
（作者系惠山区人大常委会副主任、党组副书记）